Rapport IGAS-IGF sur les micro-crèches : les 9 propositions décryptées

Commandée par Aurore Bergé mais annoncée en grande pompe par Élisabeth Borne au CNR d’Angers en juin dernier, cette mission d’inspection avait pour objectif de « s’assurer du bien-fondé de ces spécificités (Ndlr : des micro-crèches), au regard des ambitions du service public de la petite enfance, et de déterminer les conditions pour que les modèles économiques des crèches s’y conforment », rappelle le rapport.

Confiée conjointement à l’IGAS et à l’IGF, la mission a été menée par Pierre Prady et Pauline Callec (IGF), avec Simon Arambourou et Julien Mejane (IGAS), sous la direction de Frédérique Bredin (IGF), sur l’ensemble des micro-crèches, dont ils analysent les modes de fonctionnement, de financement et les modèles économiques, avec une attention toute particulière aux micro-crèches Paje, mises en cause dans le rapport de l’IGAS d’avril 2023 sur la qualité d’accueil et la prévention des maltraitances dans les crèches. 

Des Eaje minoritaires mais leader sur la création de places

Le rapport décrit des Eaje (d’une capacité maximale de 12 places) pour la plupart gérés par des structures privées lucratives (75% en 2020) mais aux profils très divers : urbaines, rurales, indépendantes, faisant partie d’un petit ou d’un grand groupe, aux modalités de financement différentes (via la Psu ou bien la Paje). Un modèle qui reste certes minoritaire dans l’accueil collectif des enfants de moins de 3 ans mais constitue « l’essentiel du dynamisme de la création de places » dans le secteur (près de 50% des créations de places en EAJE entre 2010 et 2020). Le rapport note cependant que les micro-crèches se sont écartées de leur objectif initial et semblent avoir raté leur cible. Lorsque leur cadre dérogatoire a été créé en 2010, il devait permettre de mieux répondre aux besoins des territoires peu couverts, et notamment en milieu rural. Tandis qu’aujourd’hui, elles sont majoritairement implantées dans les métropoles et ne sont que trop rarement accessibles aux classes moyennes.

Un cadre réglementaire dérogatoire qui ne garantit pas une qualité d’accueil

Au fil du rapport, les quatre inspecteurs de l’IGAS et l’IGF pointent le cadre réglementaire dérogatoire accordé aux micro-crèches (moins exigeant que dans les autres EAJE notamment en matière de qualification de professionnels ou de taux d’encadrement) qui « fait peser un risque sur la qualité de la prise en charge », bien que l’analyse des données recueillies ne permette toutefois pas d’objectiver un différentiel significatif de qualité d’accueil entre les micro-crèches et les EAJE. Et le rapport de préciser : « La mission estime malgré tout que l’application simultanée des normes minimales autorisées ne permet pas de garantir une qualité d’accueil satisfaisante et peut être constitutive de risques, en conduisant la structure à fonctionner avec des personnels faiblement qualifiés et peu encadrés auprès de publics vulnérables. » En conséquence, ils proposent d’aligner les normes applicables aux micro-crèches sur celles des autres EAJE, « notamment concernant la qualification des référents techniques et celle des effectifs les plus qualifiés ». 

Micro-crèches Paje : défavorables aux familles mais attractives pour les collectivités

La mission décrypte également avec précision les leviers des modalités de financement des micro-crèches. Elle explique que les micro-crèches Paje sont le mode d’accueil collectif le plus coûteux pour les familles et pour la branche famille (coûts horaires différents en fonction de la quotité d’accueil demandé, facturation au forfait plutôt qu’au réel, annualisation des factures, absence ou faible prise en compte des revenus des familles). Un modèle financier cependant attractif pour les collectivités territoriales. « En effet, insiste le rapport, ce type de structures permet d’ouvrir des places en crèche sans que la commune n’ait à porter ou financer un projet d’établissement en PSU ». IGAS et IGF mettent donc en garde contre « un effet d’éviction entre micro-crèches Paje et autres crèches, qu’aucun pilotage ne contrebalance à l’heure actuelle ». 

La réservation de berceaux épinglée, le CIFAM condamné

Concernant la diversité des modèles économiques des micro-crèches Paje, la mission a identifié les différents leviers utilisés par les structures pour assurer leur rentabilité. Et notamment les entreprises qui cherchent à maximiser la réservation de berceaux dans les structures, une « stratégie adoptée par les plus grands groupes, et permet à la fois de faire face à des charges plus élevées (en matière de personnel ou de localisation géographique) et d’assurer une rentabilité plus élevée pour les structures ». Pour l’IGAS et l’IGF, cette pratique interroge car les réservations de berceaux reposent en grande partie sur des financements publics via le crédit d’impôt famille (CIFAM) et « sont génératrices d’inégalités d’accès ». Rappelant les faiblesses du CIFAM, identifiées dans un rapport d’inspection en 2021, le la mission recommande la suppression du CIFAM « à condition que l’enveloppe qui y est consacrée soit réallouée en faveur de l’accueil collectif, notamment via une réforme du CMG structure », précise le rapport.

Trop d’inégalités dans les restes à charge applicables aux familles

Pour harmoniser les restes à charge applicables aux familles (qui accroissent les inégalités) et rendre plus lisible l’offre d’accueil, le rapport estime « souhaitable de faire converger progressivement les modèles de financement des micro-crèches vers la Psu ». Il propose d’obliger le passage en Psu de toute micro-crèche Paje dont le chiffre d’affaires de l’année précédente est constitué à plus de 34% par de la réservation de berceaux, seuil au-delà duquel « les employeurs constituent de facto un tiers réservataire », ne justifiant plus le maintien d’un financement par la Paje.  Enfin la mission IGAS-IGF réclame une réforme du CMG structure afin qu’il corresponde mieux aux besoins des familles, en réduisant le différentiel de reste à charge entre les ménages aisés et les ménages plus modestes pour des durées de garde plus longues, en plafonnant le volume d’heures d’accueil réalisées mensuellement.

Les 9 propositions du rapport IGAS-IGF

Proposition n°1 Aligner d’ici le 1er septembre 2026 les obligations de qualification du référent technique des micro-crèches sur celles des directeurs des autres établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) et porter la quotité de temps de travail à 0,5 ETP par établissement.

NB : La réforme Norma a apporté des précisions sur ce que devait être le référent technique. En pratique, le référent technique d’une micro-crèche (jusqu’à 2 micro-crèches) peut ne pas avoir de qualification petite enfance, à condition qu’il soit accompagné 10 heures par an par une personne répondant à l’une des qualifications permettant de diriger ou d’être directeur adjoint d’une crèche (les qualifications pour être directeur d’EAJE sont mentionnées au I de l’article R. 2324-34 ou à l’article R. 2324-35). A savoir le plus souvent : Eje et infirmière puéricultrice. Au-delà de 3 micro-crèches, le référent technique doit avoir les qualifications d’un directeur adjoint ou d’un directeur de crèche. A l’heure actuelle, la quotité de temps de travail du référent technique est de 0,2.
Le rapport préconise donc qu’à partir de septembre 2026, les référents techniques des micro-crèches aient les mêmes qualifications que les directeurs des autres EAJE et que la quotité du temps de travail atteigne 0,5 ETP par établissement. Cette proposition est cohérente avec le souhait de la mission de supprimer les dérogations accordées aux micro-crèches pour leur appliquer la réglementation des petites crèches (à partir de 13 enfants accueillis). Pour cela le rapport propose de donner 18 mois aux gestionnaires. La ministre Sarah El Haïry a pour sa part indiqué, suite à la publication du rapport Igas-Igf, lors d’une interview exclusive aux Pros de la Petite Enfance : « (…) je souhaite travailler à une trajectoire de convergence réaliste du cadre réglementaires des micro-crèches vers celui des petites crèches.»

Proposition n°2  D’ici le 1er septembre 2026, rendre obligatoire dans les micro-crèches la présence d’au moins 1 ETP de personnel diplômé (auxiliaire de puériculture, EJE, infirmier, psychomotricien, puériculteur) parmi les effectifs encadrant les enfants.

NB : Actuellement, la réglementation autorise les micro-crèches à ne fonctionner qu’avec des CAP-AEPE. Explications : les professionnels de catégorie 1 (EJE, AP…) peuvent être remplacés par des professionnels de catégorie 2 qui ont deux ans d’expérience. C’est une dérogation importante accordée aux micro-crèches. Néanmoins, nombre de micro-crèches vont au delà de ce cadre réglementaire et intègrent à leur équipe au moins une auxiliaire de puériculture titulaire d’un diplôme d’Etat.
On peut s’étonner du fait que parmi les propositions destinées à ne plus accorder de cadre dérogatoire aux micro-crèches, aucune proposition ne soit relative au taux d’encadrement. Alors même que dans le rapport, il écrit noir sur blanc que cela peut constituer un problème et un risque. Alors même que le rapport de l’IGAS de 2023 le demandait dans sa recommandation 5. Alors même qu’Elisabeth Borne avait annoncé le 1er juin 2023, lors du CNR à Angers : « Dans les micro-crèches, la présence de deux adultes sera obligatoire dès la premier enfant. »
A l’heure actuelle, en effet, une professionnelle peut rester seule avec trois enfants notamment en début et fin de journée ce qui permet souvent à ces structures d’avoir une large amplitude horaire. Et d’ailleurs le rapport prend l’argument que cela peut réduire l’offre d’accueil pour ne pas en faire une proposition à part entière.
La ministre a expliqué dans l’interview qu’elle nous a accordée qu’elle souhaitait « qu’on puisse regarder comment adapter le nombre d’adultes dès le 1er enfant, en fonction de l’âge des enfants et de la qualification des professionnels. »

Proposition n°3Étudier la possibilité d’augmenter le taux de préscolarisation des enfants de moins de trois ans afin de permettre de répondre à certains besoins et attentes des parents tout en réduisant la demande de places en Eaje.

NB : Une proposition qu’on ne s’attendait pas trouver dans un rapport sur les micro-crèches et qui est loin de faire l’unanimité. Nombre d’experts mais aussi de professionnels (enseignant ou professionnels de la petite enfance) considèrent que l’école maternelle n’est pas adaptée aux très jeunes enfants. C’est la position historique notamment de la FNEJE. Et sa co-présidente est bien placée pour le savoir, elle qui est Eje et professeure des écoles, et qui a pexercé en crèches et à l’école maternelle. Ni la qualification des enseignants, ni le rythme imposé aux enfants ne sont compatibles avec le développement des tout-petits. En revanche, elle souligne qu’à la marge, dans des zones rurales par exemple où l’école est le seul service public, et où l’école est de petite taille, intégrer des jeunes enfants de deux ans-deux ans et demi à des TPS, peut avoir du sens.

Proposition n°4 Instaurer une fréquence minimale obligatoire pour les visites de contrôle des Eaje par la Pmi et imposer une nouvelle visite dans les six mois en cas de manquements constatés.

NB : les décrets d’application de l’article 18 de la loi plein emploi devraient préciser ce point.

Proposition n°5 Dans la continuité de l’article 18 de la loi pour le plein emploi, mettre en place au sein de la Cnaf, un pôle d’analyse des modèles économiques des Eaje recourant à un reporting régulier des micro-crèches incluant des informations non exclusivement financières (berceaux ouverts, berceaux réservés, qualité de l’accueil, etc.).

NB : Idem. Les décrets d’application de l’article 18 de la loi plein emploi devraient préciser ce point.

Proposition n°6 : En cohérence avec le précédent rapport d’inspection consacré au sujet, supprimer, éventuellement étapes par étapes, le crédit impôt famille (CIFAM) hors dépenses engagées dans le cadre d’un chèque emploi service universel (CESU) et ré-allouer les économies réalisées dans une augmentation des bonus de la Psu et du CMG Structure de manière à préserver la viabilité économique des Eaje et préserver le reste à charge des familles et diminuer celui des familles les plus modestes.

NB : C’est vrai que le CIFAM est régulièrement mis sur la sellette et que les rapports sur ce sujet vont tous dans le même sens. Pour la ministre, « Le CIFAM renforce les inégalités d’accès à la crèche, alors même que l’investissement public y est plus élevé ! ».
Mais sa suppression ne peut être immédiate et radicale, car cela se traduirait par la suppression de places d’accueil assez considérable… ce qui ne ferait pas l’affaire des objectifs ambitieux gouvernementaux. Car le CIFAM, ne l’oublions pas ne concerne pas que les micro-crèches mais bien l’ensemble des crèches du secteur privé lucratif.

Proposition n°7 Réformer les règles relatives aux subventions d’investissement des Caf en diminuant le taux de subventionnement ex ante et en uniformisant les règles d’attribution applicables aux différents types d’EAJE. A cet égard, la mission propose une diminution du plafond de 80% du taux de subvention, éventuellement avec substitution d’une partie de la subvention en prêt et un conventionnement avec les établissements prévoyant un versement annuel de la subvention.

Proposition n°8 Obliger le passage en PSU pour toute micro-crèche Paje dont le chiffre d’affaires de l’année précédente est constitué à plus de 34% par la réservation de berceaux. En pratique, la mission recommande de conditionner l’éligibilité au CMG des clients d’une micro-crèche au respect de ce critère par l’établissement.

NB : Actuellement 87% des micro-crèches sont des micro-crèches Paje. L’idée serait donc de faire basculer vers un modèle PSU. Dans une annexe, le rapport explique que 34% du CA correspondrait à 5 places. Aussi, les micro-crèches qui peuvent aller jusqu’à 12 berceaux depuis Norma et qui auraient 5 places en réservation de berceaux devraient basculer en Psu. On peut se demander ce qu’il sera prévu pour les micro-crèches qui refuseraient le passage à la Psu. Le parent (le client dans la proposition 8 !) sera-t-il privé de CMG ? Ou la micro-crèche sera-t-elle pénalisée et dans l’obligation de rembourser à la Caf le Cmg que la Caf aura versé au parent ?

Proposition n°9 Réformer le barème du CMG structure pour supprimer les effets de seuil liés aux tranches de revenus et rapprocher le reste à charge des familles de celui des autres Eaje en intégrant, dans le calcul du CMG structure, le volume d’heures de garde réalisées.

NB : La mission étudie plusieurs  scénarios. Même s’il y a des nuances, celui qu’elle privilégie est dans l’esprit de ce qui a été prévu pour le CMG emploi direct dont la réforme sera effective en 2025. La logique étant de rendre les micro-crèches plus accessibles financièrement aux parents afin qu’ils puissent véritablement a choisir le mode d’accueil qui leur correspond le mieux.

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