Soutien à la parentalité en outre-mer : 10 recommandations à la loupe

Il était attendu depuis quelques mois. Le rapport «  Soutien à la parentalité : agir pour toutes les familles des outre-mer » a donc été publié mi-juillet après près de 6 mois de travaux, 120 auditions et le déplacement des sénateurs concernés en Guadeloupe, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. Un rapport basé sur un constat : «  Chaque territoire présente des situations particulières, liées à son histoire, mais aussi des points communs avec notamment un accès plus difficile et dégradé au service public, par exemple », résume Annick Billon, sénatrice de la Vendée, présidente de la délégation aux droits des femmes du Sénat et rapporteure des travaux. « Il fallait donc des recommandations spécifiques en phase avec ces particularités afin d’adapter les moyens mis en œuvre pour ces familles », continue-t-elle.

Un modèle familial sous tension

Si la rapporteure insiste tant sur la nécessité d’apporter des solutions sur-mesure aux territoires d’Outre-mer en matière de soutien à la parentalité, c’est bien qu’au-delà de l’accès au service public, c’est un autre modèle familial qu’en métropole qui s’y impose. Un modèle qui plus est en pleine évolution. «  Ces modèles familiaux sont traditionnellement matrifocaux (centrés sur la mère et la famille maternelle, ndlr.) avec une forte solidarité intergénérationnelle, mais ces familles évoluent avec les générations nouvelles, ce qui fragilise d’autant plus la situation parentale », rappelle Annick Billon.

Quelles sont leurs spécificités ? D’abord et avant tout une forte prévalence de la monoparentalité. «  Dans les territoires d’outre-mer, la monoparentalité est presque la norme et relève généralement d’un choix, là où dans l’Hexagone, elle arrive en général après un parcours de couple et une séparation, » rapporte-t-elle. Quelques exemples à ce titre ? En Martinique, 59 % des familles avec enfant(s) sont monoparentales, et 54 % des naissances sont non-reconnues par les pères. Des chiffres qui s’élèvent respectivement à 46 % et 68 % en Guyane. En métropole, on ne recense, à titre comparatif, que 25 % de familles monoparentales et 10 % de non-reconnaissance.

Ensuite, ces familles sont soumises à une précarité et une vulnérabilité accrues, avec notamment un taux d’illettrisme trois fois plus important dans les territoires outre-marins qu’en métropole. Et c’est sans compter « l’illectronisme ou encore un taux important de grossesses précoces qui participent à l’isolement, au manque d’informations sur leurs droits et au déficit d’accès au service public », complète l’élue.

Les recommandations : mieux connaître et mieux informer les familles

Pour atténuer ces inégalités et mieux identifier les besoins de familles outre-marines, les auteurs du rapport font plusieurs recommandations clés, à savoir :

• Généraliser les Observatoires de la parentalité (Recommandation n°1 du rapport). Le premier d’entre eux, créé à la Réunion en 2015 sous l’impulsion de la Caf et de l’Université de la Réunion? fait office de référence, car il permet au-delà de son approche académique, de recenser les dispositifs en matière de soutien à la parentalité, de rapprocher les acteurs concernés, de diffuser les outils et les méthodes. Bref, d’optimiser le soutien apporté aux familles par les acteurs locaux.
• Décliner l’information sur les politiques familiales et parentales sur des supports adaptés (recommandation n°3) à la diversité des populations concernées.
• Développer les projets combinant lutte contre l’illettrisme et l’illectronisme et soutien à la parentalité (recommandation n°5).

Un accueil du jeune enfant insuffisant

Autre spécificité outre-marine : la taux de couverture très variable en matière de modes d’accueil formels. Si en métropole le taux de couverture global atteint 59 % (et 55 % en Guadeloupe), il n’est que de 32% à la Réunion et 9 % en Guyane, avec là encore des spécificités dans le type d’accueil. « La part que représente l’accueil par une assistante maternelle au sein de l’ensemble de l’offre d’accueil est particulièrement faible (environ 20 % dans trois DROM), alors qu’elle est majoritaire dans l’Hexagone (autour de 60 %). À Mayotte, on note une quasi-absence d’assistantes maternelles », lit-on dans le rapport. Cette sous-représentation des assistantes maternelles sur ces territoires s’expliquerait, du côté des familles, par des freins culturels (défiance, garde traditionnellement familiale des enfants) et financier (reste à charge trop important), et du côté des professionnels par des limites foncières (insalubrité ou non conformité des logements pour l’accueil de jeunes enfants, etc.)

Au contraire, « l’accueil collectif occupe une place très importante dans l’ensemble de l’offre des DROM : il est le mode d’accueil majoritaire et représente plus de 50 % de l’offre totale d’accueil dans trois Départements et Régions d’Outre-Mer (contre 34 % dans l’Hexagone). À Mayotte, en revanche, le nombre de structures d’accueil collectif est très faible : douze crèches au total d’après la Cnaf », précise le rapport. Une offre largement portée par le secteur associatif et les micro-crèches, particulièrement à la Réunion, qui reste toutefois insuffisante, et s’inscrit dans un problème plus large d’accès à l’éducation comme en attestent les chiffres inquiétants de non-scolarisation sur certains territoires (13 % et 36 % des enfants de plus de 3 ans ne vont pas à l’école, respectivement en Guyane et à Mayotte). En filigrane, c’est un double enjeu qui se pose : l’égalité des chances des enfants et l’insertion professionnelle des parents.

Des territoires peu attractifs, des familles pas assez informées

Comment expliquer, là encore, ce phénomène ? Il est, selon la sénatrice, multifactoriel, avec :

• une capacité d’accueil qui n’est pas suffisante, dans les structures de la petite enfance comme à l’école,
• une population insuffisamment informée : «  les possibilités d’accueil du jeune enfant doivent être connues et les parents doivent y voir un intérêt », martèle-t-elle.
• un manque de professionnels formés dans le secteur de la petite enfance. Et de souligner « Il y a sur ces territoires un déficit de compétences en matière d’accueil de la petite enfance alors que ces métiers pourraient justement y être un levier de développement économique  », analyse-t-elle. Reste pour cela à favoriser l’attractivité de ces territoires, en plus de la valorisation des métiers. Le plan d’urgence pour la qualité d’accueil, annoncé au début de l’été pourra-t-il y remédier, du moins en partie ? Sur ce point, Annick Billon semble (pour l’heure) dubitative.

Les recommandations : un rôle accru des CAF, le déploiement du Sppe

Sur ces questions, le rapport a aussi permis des recommandations… plus ou moins concrètes !
La première, et c’est un point sur lequel Annick Billon revient avec insistance : consolider la présence des CAF sur les territoires (recommandation n°4). « La politique familiale fonctionne trop en silo avec le secteur associatif qui fait preuve de bonne volonté, les CAF qui bénéficient d’une vraie expertise et les collectivités qui malheureusement ne sont toujours pas en rendez-vous », explique-t-elle. Et de préciser : « les CAF doivent devenir – encore plus – les chefs de file, avoir un rôle renforcé et être notamment associées au réseau de Maisons France Services (des points d’accès de services de l’Etat sur les territoires éloignés du service public, ndlr.). ». L’objectif : favoriser l’accès aux droits dans une démarche d’« aller vers » et développer (notamment) des guichets uniques.

Autre recommandation du rapport : « Faire du futur service public de la petite enfance (SPPE) une opportunité pour rattraper le retard des outre-mer en matière de mode de garde » (recommandation n° 8 du rapport). Une piste qui interroge, alors qu’on connaît aujourd’hui un peu mieux les contours du SPPE. Si les communes deviennent autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant, seront-elles réellement à même de jouer leur rôle dans les territoires d’outre-mer, alors que le rapport souligne déjà qu’elles sont « pour beaucoup, dans des situations financières difficiles (…) De nombreuses actions engagées par les CAF ou la CSSM (Caisse de Sécurité Sociale de Mayotte, ndlr.) ne peuvent être réalisées faute de cofinancement. ».

Cité dans le rapport, Jean-Marc Bedon de la Cnaf enfonce le clou : « les CAF sont confrontées dans de nombreux secteurs à l’insuffisance de cofinancement des partenaires, limitant de fait le rendement des leviers et dispositifs de financement nationaux à leur disposition. En effet, de nombreuses collectivités territoriales sont confrontées à des situations financières difficiles (certaines sont sous tutelle de la Chambre régionale des comptes), et ne contribuent pas, ou pas suffisamment, au cofinancement des équipements tels que prévu dans le cadre conventionnel des outils nationaux de la branche famille.». Le constat est clair : « Il y a une défaillance du côté des collectivités », souligne Annick Billon.

Soutien à la parentalité : des améliorations nécessaires

Le rapport le rappelle : la politique de soutien à la parentalité sur ces territoires est, au regard des besoins des familles, essentielle, comme en atteste d’ailleurs l’axe transversal « Parentalité en outre-mer » de la stratégie nationale de soutien à la parentalité. Une volonté politique marquée donc, qui pour l’heure ne semble pas vraiment avoir porté ses fruits. En atteste l’analyse du HCFEA en la matière, relayée dans le rapport : « la mise en place de projets de développement de structures de soutien à la parentalité dans l’ensemble des territoires d’outre-mer reste encore d’importance limitée et parfois inadaptée. Une des questions posées est celle du modèle familial à mettre en avant dans un contexte où, on l’a vu, les modèles familiaux de référence sont plus diversifiés que ceux rencontrés dans l’Hexagone. » Un manque de dispositifs de soutien à la parentalité donc (LAEP, REAPP, etc.), mais aussi un déploiement inégal de la politique des 1000 premiers jours. Peut (nettement mieux) faire donc.

Les recommandations : booster les 1000 premiers jours et créer plus de dispositifs

Le sénateurs font deux recommandations clés pour améliorer le soutien à la parentalité :

• Accélérer le déploiement du programme des « 1 000 premiers jours » en l’adaptant (recommandation n° 11), plus particulièrement en matière d’accompagnement périnatal. « Il y a dans certains territoires d’outre-mer des difficultés d’accès aux soins, d’accès à la maternité et de suivi post-natal, notamment à cause d’une défaillance de la PMI auxquelles il faut apporter une attention particulière », précise Annick Billon.
• Densifier les lieux d’accueil enfants-parents et les écoles des parents, en particulier en Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin où des plans urgents de rattrapage sont nécessaires (recommandation n° 15).

Un réseau partenarial à optimiser !

Si le rapport salue les actions des Caf et les initiatives originales développées par le secteur associatif, il n’en reste pas moins que la gouvernance locale de la politique familiale reste bien souvent améliorable. En cause :

• des acteurs de terrain très nombreux sous l’égide de la CAF et des cadres qui peinent encore à se déployer (schémas départementaux des services aux familles inégalement déclinés sur les territoires, Comité départementaux des services aux familles peu constitués ou pas encore fonctionnels)
• un manque de coordination des acteurs du soutien à la parentalité : « de nombreux acteurs institutionnels et associatifs interviennent dans ce champ, mais travaillent souvent en silo sans coordination et sans réflexion d’ensemble sur l’utilisation des moyens financiers et humains dédiés à cette politique publique, » détaille ainsi le rapport.
• des Caf qui manquent de moyens financiers et humains
• un engagement des collectivités territoriales parfois insuffisant. Certes, les communes sont pointées du doigt pour les problématiques de cofinancement, mais les sénateurs rappellent aussi les départements à l’ordre dans la mise en œuvre de leur compétence « famille ». Et au rapport de citer l’exemple du département de la Guadeloupe et de sa PMI… Sans médecin chef depuis plusieurs mois !

Les recommandations : mettre les territoires d’outre-mer à l’honneur de la Cog et soutenir les associations

Là encore, les auteurs du rapport pointent quelques pistes d’évolution à suivre :

• Dans le cadre de la convention d’objectifs et de gestion État-Cnaf 2023-2027, inscrire un volet « soutien à la parentalité outre-mer » (recommandation n° 17), qui autoriserait notamment les Caf à financer des projets à 100 % et augmenterait les crédits disponibles pour développer les services aux familles. Si la nouvelle Cog, aujourd’hui signée, n’aborde pas ledit volet, elle a le mérite d’avoir un programme ambitieux pour l’outre-mer (voir à ce titre, sa fiche thématique n°5). Affaire à suivre donc !
• Pour les associations, accroître la part de financements pluriannuels et les inciter à s’appuyer sur les fédérations nationales pour monter en compétences (recommandation n° 18). Annick Billon le confirme : « Les associations ne peuvent pas être soumises aux aléas des appels à projet. Il faut identifier les acteurs clés du secteur et leur donner les moyens de faire leur travail de manière pérenne », explique-t-elle.
• Simplifier et renforcer la gouvernance de la politique de soutien à la parentalité. Et au rapport de souligner, une fois de plus, le rôle de chef de file des CAF et la nécessité d’alléger la composition des comités départementaux de services aux familles (recommandation n° 20).

Pour aller plus loin : le texte intégral du rapport « Soutien à la parentalité : agir pour toutes les familles des outre-mer » et les travaux préparatoires du Sénat