Réforme des services aux familles : le décret sur les délégations de compétences publié au JO

Ce que prévoit le décret du 15 avril

Il n’a pas fait de bruit. Il a été publié lors du week-end de Pâques mais il est pourtant loin d’être négligeable. Pris en application de l’article 9 de l’ordonnance du 19 mai 2021, le décret n° 2022-566 du 15 avril « fixe les modalités d’organisation d’expérimentations de nouvelles coopérations entre autorités compétentes en matière de services aux familles, permettant à une ou plusieurs autorités de prendre, au nom d’une ou de plusieurs autres, certains actes relatifs à la création, au maintien ou au développement de modes d’accueil du jeune enfant. »

Nulle obligation bien entendu. Nous sommes ici sur le terrain de l’expérimentation. Les autorités compétentes en matière de services aux familles peuvent si elles le souhaitent coopérer, s’organiser pour rendre possible une délégation de compétences relative « à la création, au maintien ou au développement de modes d’accueil du jeune enfant. » Pour ce faire, une convention devra être signée entre les parties prenantes. L’article 2 du décret précise ainsi les éléments qu’elle doit contenir dont notamment : « Les documents à transmettre à l’autorité délégante afin de lui permettre d’effectuer un contrôle et d’être informée des actes réalisés en son nom, ainsi que le calendrier de ces transmissions ; Les modalités d’information des professionnels, établissements, services et familles concernés par les délégations, en particulier les interventions respectives des autorités délégantes et délégataires et les modalités de règlement des litiges entre les gestionnaires ou professionnels et les autorités compétentes; Les modalités retenues en matière de représentation et de règlement des litiges au cours de l’expérimentation, ainsi que les autres modalités financières et comptables de l’expérimentation (…) »

Et sans conteste ce décret ouvre le champ des possibles puisqu’il concerne l’accueil collectif et l’accueil individuel. Mais des deux côtés, il ne semble pas faire l’unanimité…

Accueil collectif : inquiétude et interrogations

Concernant l’accueil collectif, le décret dispose notamment : « La convention précise les modalités de création, de maintien ou de développement des modes d’accueil de jeunes enfants et notamment les conditions de mise en œuvre des articles R. 2324-18 à R. 2324-24 du code de la santé publique. Pour l’application de l’article R. 2324-23 du même code, la vérification du respect des dispositions de l’article R. 2324-28 peut être confiée à un professionnel mentionné à l’article R. 2324-23 (NDLR: un médecin, une puéricultrice ou un professionnel qualifié dans le domaine de la petite enfance) qui n’est pas rattaché au service de protection maternelle et infantile du département ; La convention précise les modalités de surveillance et de contrôle des modes d’accueil des jeunes enfants prévus au 4° de l’article L. 2111-1 du même code (…) ».

Et spécifie : « Si l’autorité délégataire réalise pour le compte de l’autorité délégante des de surveillance et de contrôle des établissements et services d’accueil des jeunes enfants (…), l’autorité délégataire s’adjoint le concours d’un ou plusieurs professionnels disposant de compétences prévues au 1° à 3° du I de l’article R. 2324-34 du code de la santé publique pour l’appréciation de l’état de santé physique et mentale ou de l’éducation des enfants. »

Pierre Suesser, co-président du SNMPMI, a plusieurs fois exprimé son inquiétude concernant le projet de décret tel qu’il avait été présenté. S’il y a du mieux, selon lui, dans le texte finalement publié au JO, il s’interroge néanmoins sur plusieurs points et soulève nombre de contradictions : « Il me semble qu’il y a une amélioration par rapport à la version initiale qui ne faisait pas mention de professionnels ni de santé ni de la petite enfance pour apprécier les projets d’ouverture, d’extension ou de modification des structures. Le décret publié dit qu’il faut un professionnel soit médecin soit puéricultrice soit qualifié dans le domaine de la petite enfance mais que ce professionnel n’est pas tenu d’appartenir aux services de PMI. Donc c’est moins pire. Après, on reste interrogatif et inquiet. La question fondamentale est : où va-t-on trouver ces professionnels-là ? D’ailleurs, dans sa note la Cnaf prévoyait plusieurs hypothèses : de les recruter elle-même, ce qui est un peu contradictoire avec la précédente COG puisque la Caf avait prévu de supprimer des emplois. L’autre hypothèse que la Caf évoque, c’est d’avoir la mise à disposition de professionnels de la PMI. Alors là, on est en pleine contradiction, car l’idée du rapport Peyron c’était : il ne faut pas toucher aux professionnels de PMI mais il faut les décharger d’un certain nombre de missions car ils n’y arrivent pas et donc il n’est pas question que le transfert à un autre organisme s’accompagne du transfert des personnels pour les missions de mode d’accueil. Il y a donc un vrai problème de mise en œuvre et un vrai nœud de contradictions dans ce projet. Et pour nous, la contradiction la plus importante c’est que pour exercer une mission d’autorisation ou de contrôle, il faut être dans une position de neutralité par rapport aux opérateurs et par rapport à la politique de création des modes d’accueil. Il faut exercer cette mission en toute indépendance et avec pour seule boussole la question de la qualité de l’accueil. La Cnaf d’une part n’a pas pour l’instant les professionnels compétents mais aussi elle est dans une position où elle est quelque part déléguée par le gouvernement pour impulser la création de nouvelles places. Elle est juge et partie car si elle doit impulser la création de nouvelles places, comment est-elle suffisamment neutre pour juger en toute conscience des projets alors qu’elle-même poursuit le but de créer des places. »

A la Cnaf, sur ce dernier point, on répond que les Caf ne sont pas novices en la matière et qu’elles savent faire ! « Il est possible d’être à la fois dans une posture de financeur, d’évaluation de la qualité et d’accompagnateur des porteurs de projet C’est ce que font les Caf s’agissant des centres sociaux, des relais Petite enfance ou encore des lieux d’accueil enfants-parents. Les Caf délivrent un agrément sur la base d’un projet social, éducatif et de fonctionnement, pour une durée de 4 à 5 ans. A l’issue, une évaluation du projet est effectuée, le gestionnaire ajuste son projet de sorte que la Caf procède au renouvellement de l’agrément pour une nouvelle période », indique Pauline Domingo, la Directrice du département enfance, jeunesse, parentalité de la Cnaf. « S’agissant des avis et autorisation d’ouverture des crèches, les Caf devront s’adjoindre les compétences de professionnels de la Petite enfance, afin d’avoir une analyse complète des projets et apprécier leur pertinence territoriale, sociale et pédagogique », précise-t-elle.

Accueil individuel : craintes et étonnement

Si on savait que le décret prévoyait les délégations de compétence à titre expérimental pour les autorisations d’ouverture d’EAJE, nombre ont été surpris de voir qu’il englobait également l’accueil individuel. Lors d’une interview accordée en mars 2020 aux Pros de la Petite Enfance, l’ancien directeur général de la Cnaf, Vincent Mazauric avait d’ailleurs déclaré : « Je ne sais pas si nous ne sommes pas légitimes pour ces agréments mais en revanche, je sais que les besoins d’accompagnement des assistantes maternelles ne sont pas de la même nature que pour les EAJE. Pour les assistantes maternelles, en l’état actuel, la Cnaf ne sait pas faire. Il nous faudrait plus de préparation et de temps si nous devions intervenir sur l’agrément des assistantes maternelles. »

Que spécifie-t-il pour l’accueil individuel ? « L’autorité délégataire s’adjoint le concours d’un ou plusieurs professionnels disposant de compétences en matière de santé et de développement du jeune enfant pour l’appréciation des conditions légales d’agrément (…) » Et stipule que la convention peut le cas échant préciser « les modalités de surveillance et d’accompagnement et de contrôle des assistants maternels (…), ainsi que l’accompagnement en matière d’administration de médicaments (…) qui comprend l’appui d’un ou plusieurs professionnels disposant de compétences médicales ou paramédicales relatives au jeune enfant, et le suivi des pratiques professionnelles, (et aussi) les modalités d’organisation des actions d’information et de formation initiale des assistants maternel ».

Délivrance de l’agrément, accompagnement, contrôle… toutes ces compétences jusqu’à présent dévolues aux PMI pourraient donc, à titre expérimental pour l’heure, être déléguées à des caf ou communes par exemple. « Ce décret est passé un peu inaperçu mais il peut amener à des modifications extrêmement importantes. La première, si je pousse un peu la réflexion, serait : est-ce que l’on s’en va vers la possibilité d’une suppression des services de PMI dans les modes d’accueil ? » s’interroge Sandra Onyszko de l’Ufnafaam. Et elle continue : « Le décret indique qu’il peut y avoir une expérimentation qui conduirait à modifier le fait que ce soit uniquement la PMI qui agrée et qui accompagne pour passer une convention avec un autre service. C’est vrai que c’est déjà fait dans le département du Nord. Ce département a souhaité mettre en place une expérimentation. Dans ce cadre il a ouvert un appel d’offre qu’a obtenu l’IRTS et c’est l’IRTS qui a été chargé de recruter des éducateurs de jeunes enfants pour agréer les assistantes maternelles et même soustraire les agréments. Et la PMI a conservé uniquement la partie accompagnement. (…) » De son côté, Liliane Delton de l’Unsa-pro assmat souligne : « Je trouve ce décret un peu inquiétant. On n’en a pas discuté avec la DGCS, avec le ministère. Je ne l’avais pas perçu comme ça dans l’ordonnance du 19 mai. J’avais eu des éléments selon lesquels la Caf donnerait des agréments à l’accueil collectif, mais je vois que les assistantes maternelles sont concernées par ces délégations de compétences ». Et poursuit: « Il existe déjà des expérimentations, notamment en Ille-et-Vilaine, où ce ne sont plus les PMI qui instruisent les dossiers d’agrément, mais des sociétés externes qu’elles mandatent et qui s’en chargent sous leur responsabilité. Mais là ça va plus loin car la responsabilité semble elle aussi être déléguée (…) En tout cas, je ne suis pas d’accord que les caf prennent l’ascendant total sur les assistantes maternelles. J’ai peur qu’on ait plus à perdre qu’à y gagner. Ils auraient mieux fait de renforcer les moyens de la PMI pour qu’elle ait un rôle d’accompagnement et pas seulement de contrôle. »

Les objectifs plus importants que l’autorité compétente en tant que telle ?

« Pour nous, ce n’est pas obligatoirement négatif. On peut déléguer des compétences à une association ou une Intercommunalité, peu importe, tout dépend des objectifs que l’on vise. Le problème est et a toujours été « quels sont les objectifs ? » Par exemple, on peut avoir des services de PMI qui ont construit une vraie réflexion et on s’aperçoit du coup que dans l’agrément et dans l’accompagnement, ça se passe mieux. Et on va avoir un autre service de PMI avec les mêmes enjeux et les mêmes obligations où ça se passe moins bien. Donc ce n’est pas l’acteur qui est à remettre en cause mais la manière dont c’est organisé », affirme Sandra Onyzsko. Et dans la même veine, Stéphane Fustec, représentant de la CGT, estime : « Au-delà des aspects techniques et des possibilités ouvertes par le décret, je n’en vois pas complètement la finalité. On va attendre de voir ce qu’il y a derrière. J’imagine qu’il répond à un objectif mais qui ne nous a pas été franchement explicité pour l’instant. Je n’ai ni critique ni louange pour l’instant. J’attends de voir ce que ça implique ».

Une expérimentation pour 5 ans au maximum

Cette expérimentation, précise le décret ne pourra pas être conduite pour moins de 18 mois. Elle devra s’achever au plus tard le 21 mai 2026 soit 5 ans après la publication au JO de l’ordonnance du 19 mai 2021. Par ailleurs, le suivi des expérimentations est confié aux comités départementaux des services aux familles. Ils devront adresser au ministre en charge de la famille « avant le 31 décembre de chaque année un bilan intermédiaire » et « avant le 15 février 2025 un bilan final. » A noter qu’une enquête de satisfaction doit aussi être menée auprès des gestionnaires de services et des professionnels concernés par les délégations. Enfin, dans l’article 9 de l’ordonnance du 19 mai est spécifié qu’à la fin de l’expérimentation, le Gouvernement présentera au Parlement un rapport d’évaluation : « Ce rapport évalue en outre l’intérêt de nouvelles dispositions législatives, en particulier sur la répartition des compétences entre l’Etat, les collectivités territoriales et les caisses des allocations familiales en matière de services aux familles. » L’article 6 du décret précise que pour préparer ce rapport d’évaluation « un comité de suivi est réuni chaque année par le ministre chargé des familles. » Un comité qui réunit des représentants des autorités ayant mené une expérimentation mais aussi « des représentants des usagers concernés ».

Beaucoup de questions en suspens…

Selon Liliane Delton, « il faut voir l’usage qui en sera fait, dans quelles conditions et comment car pour l’instant, c’est assez flou ». Effectivement, pour l’heure, il est trop tôt pour savoir ce que cela va donner, s’il y aura beaucoup d’expérimentations, quelles seront les autorités délégataires, quelles missions exactes seront déléguées. Et puis ces expérimentations seront-elles concluantes ? Les bilans le diront. Et si elles le sont, elles entraîneront peut-être de profonds changements dans le monde des modes d’accueil… Wait and see en quelque sorte.