Rapport du CESE  sur la protection de l’enfance : zoom sur les préconisations petite enfance 

Cet avis fait suite à une saisine du Président du Sénat pour recueillir le point de vue de la société civile sur l’évaluation des lois de 2007, 2016 et 2022 de la protection de l’enfance. L’avis, riche de 20 préconisations concrètes, a été élaboré par Josiane Bigot, magistrate et notamment juge des enfants pendant une quinzaine d’années et présidente de la Convention nationale des associations de protection de l’enfant (Cnape) et Elisabeth Tomé-Gertheinrichs qui a rejoint le monde des entreprises, qu’elle représente au CESE, après avoir été directrice d’hôpital puis occupé différentes responsabilités dans les ministères sociaux (santé, travail, solidarités). Le CESE avait commencé ses travaux au printemps dernier alors qu’une commission d’enquête de l’Assemblée nationale se penchait également sur les dysfonctionnements de l’Aide sociale à l’enfance (ASE). Commission désormais reconduite. 

Le rôle de l’État et des départements

Aujourd’hui, près de 350 000 mineurs ou jeunes majeurs font l’objet d’une mesure de l’ASE, « toutes prestations et mesures confondues ». Ce qui représente une hausse d’environ 20% depuis 2011. Près de la moitié de ces enfants sont placés. L’État est chargé de définir la politique de protection de l’enfance, mais ce sont les départements qui sont responsables de la mise en œuvre de l’ASE.
Lorsqu’un juge des enfants prononce une ordonnance provisoire de placement, il place l’enfant concerné sous la responsabilité du Président du Conseil départemental.

La question de la recentralisation de la protection de l’enfance fait régulièrement débat. Cela avait été un temps souhaité par Agnès Buzyn, alors ministre de la Santé et des Solidarités, mais non retenu par le gouvernement. Le rapport d’Eric Woerth, « Décentralisation : le temps de la confiance » de mai 2024, avait évoqué deux pistes « celle d’une recentralisation, avec la mise en place d’une administration de l’État dédiée au pilotage national de la protection de l’enfance et de services déconcentrés départementaux. La seconde consisterait à créer un établissement public local “service départemental des solidarités” co-financé par l’État et les départements, qui porterait sur toutes les compétences sociales obligatoires des départements ».

Aucun de ces deux scénarios n’a été envisagé par le CESE pour qui les départements restent « les « chefs de file » de la politique de l’ASE. « Ils doivent exercer pleinement cette responsabilité, qui est une compétence obligatoire (…) », souligne le CESE.

Une crise systémique

Malgré un budget conséquent  (10 milliards d’euros par an en 2023), le système est à bout de souffle. « L’augmentation constante des besoins des familles et du nombre de jeunes concernés, les graves difficultés de recrutement, les décisions de justice non exécutées faute de place et les différents scandales parus dans la presse dessinent une situation alarmante », alerte le CESE. Ces derniers mois en effet, de multiples faits divers dramatiques ont fait la une toutes les semaines si ce n’est tous les jours. Une petite fille de 4 ans, handicapée, violée par un assistant familial, le suicide de Lily, 15 ans, dans l’hôtel social où elle était hébergée ou encore cette affaire des enfants placés du Nord. Des familles sans agrément qui ont accueilli et maltraité des jeunes suivis par l’ASE.

En mai 2024, la députée Isabelle Santiago, à l’issue de la visite éprouvante d’une pouponnière dans le Puy-de-Dôme, avait demandé au gouvernement un plan d’urgence pour ces structures qui accueillent des enfants de moins de 3 ans. « Certains établissements atteignent un taux d’occupation de 170 % au risque d’une dégradation de la santé des enfants (avec par exemple le syndrome de « l’hospitalisme » : en l’absence de figure d’attachement et en état de carence affective, l’enfant régresse mentalement) », s’alarme le CESE.

La France dispose d’un arsenal législatif puissant (loi de 2007, 2016, 2022) en matière de protection de l’enfance, mais ces lois peinent à être appliquées. Par ailleurs, « à l’échelle départementale, il persiste de fortes disparités dans les pratiques, les moyens et les ressources mobilisées, au détriment des enfants, ce que la libre administration des départements ne saurait justifier », écrit l’avis. La réalité ne reflète pas les ambitions portées par les lois.

L’État doit assumer ses responsabilités

Le CESE exhorte l’État à assumer son rôle, en coordination avec les départements. « Ces préconisations ne sont pas un plaidoyer contre ceux qui interviennent dans la champ de la protection de l’enfance, soutient Josiane Bigot, rapporteure. Mais entre la loi, les acteurs, les faits divers, il y a le silence des enfants. Ils sont d’autant moins sollicités que leur parole ne rapporte aucune voix aux élections, ils ne sont pas en situation d’exercer une pression politique qui fait qu’on les prend au sérieux et qu’on désigne ce sujet comme une priorité. » 

20 préconisations autour de 4 axes

Entre la loi et les faits divers, le CESE s’est ainsi posé quatre questions qui structurent les 20 préconisations. Comment traiter la désorganisation institutionnelle et les disparités territoriales ? Comment mieux protéger les enfants ? Comment améliorer le respect des droits de l’enfant ? Et en dernier lieu, que faut-il faire pour recruter des professionnels de l’enfance qui sont aujourd’hui très engagés et souvent très découragés ? Nous avons retenu, en les contextualisant, les préconisations en lien plus ou moins direct avec la petite enfance.

PRÉCONISATION 1
Pour sortir de l’invisibilité statistique, donner au Groupement d’Intérêt Public (GIP) France Enfance Protégée la mission de réaliser chaque année, pour tous les départements, un état des lieux des besoins identifiés et de leurs évolutions prévisibles, des capacités d’accueil et d’accompagnement, des mesures décidées et de celles non exécutées
NB. Selon le CESE actuellement, il n’existe pas de données consolidées sur les besoins des départements, leur évolution prévisible, les capacités d’accueil et d’accompagnement et les mesures décidées et non exécutées. L’invisibilité statistique « organise le silence institutionnel », tance la rapporteure Elisabeth Tomé-Gertheinrichs. Ne pas avoir de statistiques c’est organiser la cécité de l’État, l’invisibilité des bénéficiaires d’une politique publique ». Pour réaliser cet audit, le GIP pourra s’appuyer sur les deux entités sous son autorité qui aujourd’hui publient des données : l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE) et les observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE) dont les moyens doivent être renforcés. Lors du vote de la proposition de résolution tendant à créer une commission d’enquête sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance le 9 octobre, la députée Marianne Maximi ((LFI, Nouveau Front populaire) a déposé un amendement demandant d’élargir la commission d’enquête aux « décès et disparitions » d’enfants placés à l’ASE. L’amendement a été voté.

PRÉCONISATION 2
Réaffirmer le rôle de l’État : il lui revient de formaliser tous les deux ans une stratégie interministérielle de prévention et de protection de l’enfance ayant pour fil conducteur la garantie d’un accompagnement optimal adapté à chaque enfant et déployé de manière égalitaire sur tout le territoire dans le cadre d’une contractualisation avec les départements.
NB. La protection de l’enfance est une politique publique interministérielle extrêmement complexe qui concerne onze ministères et trente trois programmes budgétaires. « Il revient à l’État de se doter d’une politique de protection de l’enfance interministérielle plus lisible et plus efficace : l’effectivité des droits de l’enfant doit être un objectif de l’ensemble des politiques publiques et faire l’objet d’une évaluation systématique », indique le CESE.

PRÉCONISATION 3
L’Etat doit être le garant de la mise en œuvre sur l’ensemble du territoire de la stratégie interministérielle de prévention et de protection de l’enfance en instituant : un mécanisme de suivi et d’évaluation de stratégie ; une péréquation financière, en lien avec l’évaluation des besoins et les réponses apportées par les départements ; des incitations financières pour les départements, sur la base de critères pertinents et prédéfinis.
NB. « La péréquation financière se réalisera à travers la création d’un fond national pour la protection de l’enfance », indique le CESE.

PRÉCONISATION 4
Les Comités départementaux pour la protection de l’enfance (CDPE) doivent assurer la permanence du dialogue entre tous les acteurs de terrain. Le CESE demande une accélération de cette expérimentation en vue d’une possible généralisation. L’expérimentation pourrait aller plus loin en rattachant les observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE) aux CDPE et en organisant leur action à partir de la déclinaison de la stratégie interministérielle de prévention et de protection de l’enfance, avec une évaluation annuelle des travaux conduits.
NB. Les CDPE ont été créés par la loi Taquet du 7 février 2022 relative à la protection des enfants. Un décret du 31 décembre 2022 a entériné leur expérimentation pour une durée maximale de cinq ans. Les CDPE sont actuellement expérimentés par une dizaine de départements avec à leur tête, le président du Conseil départemental, le préfet de département et le procureur de la République. Ils ont pour mission de coordonner les actions menées pour la protection de l’enfance dans le département.

PRÉCONISATION 8
La stratégie interministérielle de prévention et de protection de l’enfance doit comprendre un volet « formation des professionnels » et organiser son financement et sa déclinaison par ministère, en prévoyant des formations interprofessionnelles. Pour cela, le CESE préconise de définir un plan de formation sur la protection de l’enfance, commun aux différents professionnels qui ont à exercer la fonction de sentinelle pour repérer les situations à risque (éducation nationale, prévention spécialisée, protection maternelle et infantile, médecins et personnels soignants, forces de l’ordre, professionnels de l’animation et encadrants sportifs …). Cette formation portera notamment sur les différentes réalités de vie suivant le milieu social ou culturel.

PRÉCONISATION 9
Parvenir à une plus grande diversité des modes de prise en charge en renforçant les moyens donnés aux actions éducatives en milieu ouvert renforcées, et/ou avec possibilité d’hébergement ; multipliant les petites unités de vie ; réduisant et normant le nombre d’enfants suivis par chaque travailleur social
NB. Pour cette préconisation, le CESE a auditionné d’anciens enfants protégés sur les dispositifs les plus adaptés. Ces derniers plaident pour des solutions de prise en charge variées. Ce sont les assistantes et assistants familiaux qui répondent le plus aux attentes, alors même qu’il y en a de moins en moins. L’accueil familial n’est en effet plus le premier mode d’accueil selon la Drees.
Interrogé par le CESE, M. Davy Beauvois, du comité de vigilance des enfants placés, estime que la structure idéale est « petite, pas plus de cinq enfants », elle doit être un « lieu de vie », « à hauteur d’enfants ». Concernant les jeunes enfants, ce serait déjà un grand pas de relever le taux d’encadrement dans les pouponnières, que le CESE qualifie lui-même d’« archaïque ». La réglementation n’a jamais été modifiée : elle prévoit un professionnel pour 30 bébés la nuit, un pour 6 la journée et permet, si la situation l’exige, de recruter des personnels non diplômés.

PRÉCONISATION 11
Pour assurer précocement et à temps un suivi psychologiques de ces enfants que la vie a exposés prématurément à différentes formes de maltraitances (physiques, psychologiques, sociales) il faut :
– considérer qu’ils sont présumés en situation d’urgence psychologique ;
– systématiser de ce fait un accueil rapide dans les centres médico-psycho-pédagogiques des services de pédopsychiatrie sectorisés pour réaliser le bilan prévu par la loi et garantir un suivi psychologique. Ce suivi psychologique doit être garanti pendant et au-delà de la période de prise en charge par l’aide sociale à l’enfance.
NB . La moitié des mineurs de l’aide sociale à l’enfance souffre de troubles psychiques, selon une étude de Terra Nova. C’est cinq fois plus que la moyenne nationale. Depuis la loi du 14 mars 2016, complétée par celle du 7 février 2022, l’article L223- 1-1 du code l’action sociale et des familles prévoit la réalisation d’un bilan de santé et de prévention pris en charge par l’assurance maladie, réalisé à l’entrée d’un mineur dans le dispositif de protection de l’enfance pour permettre d’engager un suivi médical régulier et coordonné. Ce bilan doit identifier les besoins de prévention et de soins permettant d’améliorer l’état de santé physique et psychique de l’enfant. Le CESE demande « à ce que ces dispositifs innovants soient évalués et, le cas échéant, soutenus et dupliqués. Il est aussi essentiel que le bilan de santé prévu par la loi de 2022 soit effectif et qu’il aboutisse quand cela est nécessaire à une prise en charge appropriée, financièrement neutre ». Une enquête de la DGCS (2020) relevait que seulement 10% des enfants à leur entrée à l’ASE auraient un suivi médical effectif. Lors des Assises de la pédiatrie et de la santé de l’enfant en mai 2024, le gouvernement avait présenté sa feuille de route 2024-2030. Celle-ci prévoyait la mise en place en 2025 d’un dispositif de coordination du parcours de soins des enfants confiés à l’ASE sur l’ensemble du territoire.

PRÉCONISATION 12
Pour mieux répondre aux besoins des enfants protégés en situation de handicap, il est nécessaire de : systématiser une convention entre l’aide sociale à l’enfance, les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et l’agence régionale de santé (ARS) développer les lieux de prise en charge pluriprofessionnelle regroupant en un lieu unique professionnels du soin et éducatifs et renforcer les établissements et services existants, pour garantir une prise en charge éducative, scolaire et thérapeutique adaptée.
NB. Sur les 300 000 enfants qui font l’objet d’une mesure de protection de l’enfance, 25 % sont en situation de handicap selon la Drees. Il s’agit le plus souvent de troubles du psychisme, du comportement ou de la communication. Sur les 70 000 enfants suivis par l’aide sociale à l’enfance en situation de handicap, seuls 25 000 ont un accompagnement médico-social.

PRÉCONISATION 15
En l’absence de procédures de contrôle effectives, il convient de charger une autorité nationale du contrôle des structures d’accueil des enfants protégés et de lui reconnaître un droit d’accès à tout moment à ces structures. Informer les enfants protégés de leur droit de la saisir.
NB. La loi de 2022 a créé une « autorité extérieure » indépendante du conseil départemental, à laquelle les usagers peuvent faire appel « en cas de difficulté ». Pour le CESE, cette option, « institutionnellement complexe manque cruellement de visibilité pour les enfants ». Le CESE exige « la création d’une autorité nationale de contrôle des structures d’accueil des enfants protégés, déclinée dans les territoires. »

PRÉCONISATION 17
Se doter d’un code de l’enfance regroupant l’ensemble des dispositions applicables relatives aux droits, libertés et devoirs des enfants pour consacrer la considération donnée à l’enfant comme personne, avec un statut spécifique.
NB. Cette proposition n’est pas nouvelle. Elle est réclamée de longue date par des associations et des spécialistes de la protection des mineurs. Une proposition de loi avait été déposée en juin 2021 par le sénateur Arnaud de Belenet peu de temps après la publication d’un appel de plus de 1000 personnalités en faveur d’un code de l’enfance. Une revendication portée notamment par quatre anciennes défenseures des enfants : Geneviève Avenard, Marie Derain, Claire Brisset et Dominique Versini, ainsi que l’ancien magistrat Jean-Pierre Rosenczveig.

PRÉCONISATION 18
Publier sans délai le décret sur le socle minimal d’encadrement des enfants en accueil collectif, instaurer un nombre maximal de mesures suivies par chaque professionnel en milieu ouvert et réviser le taux d’encadrement, notamment dans les pouponnières, pour assurer une prise en charge sécurisée et garantir aux professionnels des conditions de travail normalisées.
NB. Aujourd’hui, seul un taux d’encadrement des pouponnières à caractère social, qui accueillent les enfants de 0 à 3 ans, est imposé. Il est de un adulte pour six enfants le jour, un pour trente la nuit, bien en deçà des normes dans les EAJE. La députée Isabelle Santiago, rapporteure de la précédente commission d’enquête sur les dysfonctionnements de l’ASE, appelait en mai dernier à la révision urgente de ce décret de 1974 sur les taux d’encadrement et réclamait aussi un décret spécifique pour les 3-6 ans. Interrogée par Les Pros de la Petite Enfance sur la révision du décret pouponnières, la ministre de la Famille et de la petite enfance, Agnès Canayer, nous a répondu que le sujet faisait partie de ses priorités mais que des discussions étaient encore nécessaires : « On y travaille, mais je dois en discuter avec les départements et la justice car cela ne sert à rien de prendre une décision si elle est impossible à mettre en oeuvre. » 
Par ailleurs, les autres structures de protection de l’enfance n’ont pas de taux ni de norme d’encadrement. Le secrétariat d’État en charge de l’enfance, la DGCS et les acteurs de la protection de l’enfance ont, par application de la loi de 2022, élaboré un projet de décret pour les définir. Celui-ci prévoit un taux d’encadrement « socle » à 8 ETP de professionnels éducatifs qualifiés par unité de vie de 10 enfants de plus de 6 ans. Il n’a toujours pas été publié. Selon le CESE, il semble que le coût annoncé de sa mise en œuvre ait freiné sa publication.

PRÉCONISATION 19
Renforcer la formation initiale et tout au long du parcours professionnel des travailleurs sociaux en :
-consolidant la place donnée aux enjeux de la protection de l’enfance et aux besoins fondamentaux de l’enfant ;
-organisant des modules de spécialisation sur la protection de l’enfance adaptés aux publics accompagnés, en particulier sur l’impact de la grande pauvreté sur la vie familiale, la gestion de la relation avec les parents, l’impact des violences intra-familiales dans le développement de l’enfant, les conséquences des maltraitances sur le développement, les troubles du neurodéveloppement et quelques notions sur la psychiatrie développant la connaissance de l’écosystème professionnel pour faciliter la coopération entre les différents secteurs.

PRÉCONISATION 20
Dans ses avis sur Les métiers en tension (janvier 2022) et Les métiers de la cohésion sociale (juillet 2022), le CESE a formulé des préconisations qui doivent se concrétiser dans le secteur de la protection de l’enfance dans toutes leurs dimensions (attractivité, formation, rémunération, conditions de travail).
Dans le droit fil de ces avis, le CESE pourrait se saisir d’un travail sur les mesures d’accompagnement spécifiques des travailleurs qui interviennent dans le champ de la prise en charge de la souffrance physique, psychique ou sociale. Il s’agit de :
-proposer des mesures spécifiques de prévention et de suivi en matière de santé au travail,
-de travailler sur leur parcours professionnel et les possibilités spécifiques de valorisation des acquis de l’expérience ;
-examiner dans ce cadre notamment la question de l’organisation des temps de partage, d’échanges interprofessionnels, essentiels pour cette catégorie de travailleurs.
NB . Ces deux dernières préconisations 19 et 20 mettent en lumière les difficultés communes à tous les métiers du lien, du travail social, de l’accompagnement des plus vulnérables.
Les problématiques ciblées par le CESE sont les mêmes que celles du secteur de la petite enfance. Pénurie de professionnels, formations initiales pas toujours adaptées ou d’un assez bon niveau, formation continue difficile à mettre en œuvre et insuffisante, manque d’attractivité des métiers qui devraient être revalorisés, donc conditions de travail détériorées (pénibilité, pas de temps pour la réflexivité), perte de sens etc. Et comme pour le secteur de la petite enfance, pour la Protection de l’Enfance, les problèmes sont bien identifiés mais les solutions, elles, sont beaucoup plus difficiles à mettre en œuvre faute de professionnels formés et en nombre suffisant.