Projet de loi plein emploi : zoom sur les articles 10 et 10 bis soumis aux députés

L’article 10, tel qu’il va être discuté en séance publique

Le texte adopté par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale dans une ambiance tendue a été adopté tard dans la nuit du 21 au 22 septembre aux forceps. Et hors de la présence de la plupart des membres de l’opposition (Nupes, Liot et LR) qui entendaient, par leur départ, refuser de débattre en pleine nuit de sujets aussi importants. « Ce qu’on nous proposait ce soir, c’est de finir le texte dans la nuit, ce qui voulait dire étudier les parties qui concernent la petite enfance et le handicap à 2h00 ou 3h00 », a expliqué sur BFM-TV la députée écologiste Marie-Charlotte Garin. La séance a néanmoins pu avoir lieu et le texte fut adopté à 2h du matin.
On se souvient qu’en première lecture le Sénat avait profondément modifié sur plusieurs points l’article 10 par rapport au projet de loi initial du gouvernement. (voir LH 94-95 du 30 mai 2023.)
La commission des affaires sociales a donc essayé de reprendre pour partie ce que le Sénat avait consciencieusement détricoté, en le faisant avec tact et discrétion. L’idée étant de ni d’humilier, ni de fâcher personne tout en redonnant tout son sens au texte. Un numéro d’équilibriste assez réussi.

• Ainsi, exit définitivement l’article 1 qui évoquait une stratégie nationale de l’accueil du jeune enfant prise par arrêté ministériel et que le Sénat avait supprimé. Cette stratégie nationale hérissait certains maires puisque, parallèlement, les communes devenaient autorités organisatrices du SPPE. Les communes (par la voie de l’AMF) craignaient un mouvement de recentralisation. Jalouses de leur indépendance, conscientes de leurs responsabilités, elles ne voulaient pas que l’Etat puisse leur dicter leur politique petite enfance.
Néanmoins, à plusieurs reprises, le texte fait référence à des orientations prises par arrêté ministériel et auxquelles les communes devraient se référer. Bref, une façon détournée et plus « soft» de dire que le ministre chargé de la famille donnerait un cadre.

• Retour à la date de janvier 2025 pour la mise en œuvre du SPPE. Le Sénat, toujours à la demande l’AMF, avait proposé janvier 2026. Ce sera probablement un point très discuté en séance publique, il se dit que certains même souhaiteraient repousser à 2027… L’année des présidentielles.

• Compromis autour du pouvoir de substitution du préfet en tant que président du Comité départemental des services aux familles (CDSF). L’opposition de l’Association des maires de France (AMF) sur ce point semblait non négociable : elle ne voulait absolument pas qu’un préfet puisse imposer des décisions petite enfance à une commune, même si celle-ci avait été défaillante sur le sujet. Le texte sans renoncer, assouplit. On est moins dans une intervention (aux allures de sanction) et plus dans un accompagnement proposé et non imposé. Les termes choisis devraient donc calmer le jeu et faire taire les oppositions le plus virulentes.

• Retour aussi à l’obligation d’élaborer et de mettre en œuvre « un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant » pour les communes de plus de 3500 habitants, (le Sénat avait ramené ce seuil à 10 000 habitants), mais avec mention que les modalités de son élaboration pourront être adaptées pour les communes entre 3500 et 10 000 habitants. Néanmoins, les communes ayant signé une Convention territoriale globale (CTG) avec la CAF pourraient en être dispensées.

L’article 10 bis : autorisation d’ouverture des EAJE donnée pour 15 ans et contrôles renforcés

La ministre Aurore Bergé l’avait annoncé lors de la Rentrée de la Petite Enfance que nous organisions au ministère le 15 septembre dernier. Elle venait, avait-elle expliqué, de déposer un amendement à l’article 10 du projet de loi pour le plein emploi : « pour muscler les règles d’inspection-contrôle. Demain, les contrôles seront plus fréquents et mieux ciblés grâce au partage d’information entre toutes les autorités ; et les sanctions plus rapides, plus dissuasives, notamment financières. ». Adopté par la commission des affaires sociales, il fait donc partie intégrante, dans un article additionnel à l’article 10 (article 10 bis), du projet de loi qui sera soumis au vote des députés.
Dans le détail, voici ce qu’il prévoit, avant amendements. A noter : nombre de mesures doivent être précisées par décret ou arrêté.

• Des référentiels nationaux fixés par arrêté ministériel
Les référentiels nationaux, bâtimentaire mais aussi ceux concernant les pratiques professionnelles et l’organisation des EAJE, qui seront pris suite à la mission IGAS menée par Jean-Baptiste Frossard sur ce sujet seront donc opposables nationalement. Rappelons qu’ils auront pour mission de décliner la charte nationale d’accueil du jeune enfant qui a désormais force de loi.

• Modalités d’autorisation des EAJE
Les communes sont autorités organisatrices du SPPE, et donc assez logiquement, le texte prévoit que « tout projet de création, d’extension, de transformation ou de cession d’un EAJE de droit privé, (…) fait l’objet préalablement d’un avis favorable de l’autorité organisatrice. (…) L’avis est rendu au regard des besoins sur son territoire ».  L’autorisation est donnée pour 15 ans. A noter que jusqu’à présent il n’y avait pas de limitation de durée et que dans les discussions du Comité de filière, il avait été plutôt question de 5 ou 10 ans (comme pour l’agrément des assistantes maternelles finalement). Cette demi-mesure, 15 ans, annoncée lors de la Rentrée de la Petite Enfance par Anne Morvan-Paris, sous-directrice de l’enfance et la famille à la DGCS, avait surpris et peu convaincu. Mais elle avait alors souligné que 15 ans, c’était la durée d’autorisation pour les établissements médico-sociaux. D’ailleurs, durant ces 15 ans, l’article 10 bis prévoit des évaluations tous les 5 ans et la publication « d’indicateurs applicables aux EAJE dans un format clair et accessible aux usagers et à leurs familles. » Indicateurs portant notamment sur « l’activité et le fonctionnement des établissements y compris en termes budgétaires et de ressources humaines, ainsi que sur l’évaluation de la qualité au sein de ces structures. »

• Côté contrôles, chacun son rôle
Le texte établit clairement qui contrôle quoi.
– Le président du Conseil départemental contrôle que dans les EAJE, rien ne puisse « compromettre ou menacer la santé, la sécurité, le bien-être physique ou mental ou l’éducation des enfants accueillis ». Il a par ailleurs désormais un pouvoir de sanctions allant de la simple injonction jusqu’à la fermeture définitive de l’établissement (pouvoir qu’il n’avait pas jusqu’alors, seul le préfet pouvait procéder à une fermeture administrative, à la demande de la PMI).
– Le préfet, représentant de l’État dans le département, peut lui, à tout moment, diligenter des contrôles. Lui aussi peut procéder à des sanctions du même type que le président du Conseil départemental. Les sanctions financières sont encadrées. Pour exemple : 1000€ d’astreinte par jour en attendant que l’établissement se mette en conformité, amende ne pouvant excéder 5% du chiffre d’affaires et plafonnée à 100 000 euros, etc. Ces sanctions ne dispensant pas d’éventuelles sanctions pénales.
– Les directeurs des organismes débiteurs des prestations familiales (Caf ou MSA) « contrôlent l’emploi des fonds versés aux établissements et services d’accueil du jeune enfant (…). Ils peuvent contrôler les autres services de leurs organismes gestionnaires qui concourent à la gestion des établissements et services ». En clair, ils pourront contrôler les micro-crèches Paje.
– Enfin l’IGAS et l’IGF peuvent désormais contrôler les personnes morales gestionnaires et les services supports des EAJE. On le sait, cela permet le contrôle financier des grands groupes de crèches quel que soit d’ailleurs leur statut puisque le texte ne précise pas privés lucratifs. Donc aussi bien les privés lucratifs, que les privés associatifs voire les services petite enfance des communes…

• Des contrôles qui se recoupent
Le 21 septembre dernier, la ministre a réuni les préfets pour – une fois n’est pas coutume – leur parler petite enfance et les inciter à faire en sorte que tous les contrôles de quelque organisme qu’ils proviennent, puissent être centralisés, croisés et recoupés pour plus d’efficacité. Et ce, partant du principe, que si l’on n’est pas en conformité par exemple sur les locaux ou l’hygiène, il y a de fortes probabilités pour qu’on ne le soit pas dans d’autres domaines.
L’alinéa 5 de l’article reprend donc cette idée en instituant qu’un plan départemental d’inspection et de contrôle des modes d’accueil de jeunes enfants doit être établi sous la responsabilité du préfet en coordination avec le président du Conseil départemental et les directeurs des Caf et MSA. Chaque année, le bilan et la mise en oeuvre de ce plan devant être présentés au CDSF. Il est aussi précisé que chacun doit informer les autres de ses actions et décisions. Enfin, aux gestionnaires des crèches et micro-crèches de fournir ce qui leur est demandé y compris des données financières. Tout cela devant être encadré par décret.

Les amendements sur l’article 10 et 10 bis probablement discutés la première semaine d’octobre

Au train où vont les choses, les articles concernant la petite enfance ne seront pas discutés avant la première semaine d’octobre. Cela risque d’être animé et tendu. Plus de 1780 amendements déposés dont environ 200 concernent les articles 10 et 10 bis. Certains sont à l’initiative de la FFEC comme celui demandant l’instauration d’un référentiel national des fautes et des sanctions ou celui souhaitant supprimer la durée d’autorisation de 15 ans mais instituant un contrôle annuel. Il y a déjà deux amendements gouvernementaux… Mais tout peut encore bouger.
Il faudra compter sur la pugnacité de la ministre des Solidarités et des Familles, Aurore Bergé, pour que le texte voté ne soit pas vidé de sa substance. C’est essentiel puisqu’il va constituer l’une des bases de la création du service public de la petite enfance. Sans un article 10 clair et solide, pas de SPPE. Sans un article 10 bis précis et faisant consensus, pas de SPPE de qualité. Les enjeux sont donc importants. Nous y reviendrons dans les prochains jours.

Pour aller plus loin :
Voir le rapport de la commission des affaires sociales
Voir le texte qui sera en discussion  en séance publique
 Voir les amendements déposés pur la Séance Publique