Financement des modes d’accueil : quelles pistes pour réformer un système à bout de souffle ?

Comment réformer le financement des crèches sans fragiliser davantage les établissements ni perdre les acquis pour les familles ? Lancé par Agnès Canayer lorsqu’elle était ministre déléguée chargée de la Famille et de la Petite Enfance, ce chantier sera au menu des discussions de la prochaine convention d’objectifs et de gestion (COG) entre l’État et la CNAF. Mais les travaux restent techniques et les arbitrages à venir.
Pour en débattre, nous avions réuni Agnès Blondeau, responsable petite enfance et initiatives sociales à la Mutualité Française ; Philippe Dupuy, directeur de l’ACEPP ; Muriel Gasco, présidente d’Accent Petite Enfance ; Cyrille Godfroy, cosecrétaire général du SNPPE ; Elsa Hervy, déléguée générale de la FFEC ; et Vincent Nicolle, directeur du département gestion et financement de l’action sociale à la CNAF. Les échanges se sont principalement concentrés sur le financement de l’accueil collectif.

Une PSU déconnectée du coût réel d’un accueil de qualité

La prestation de service unique (PSU) est-elle à bout de souffle ? Pour Elsa Hervy, le problème est d’abord celui du niveau de financement et de son lien avec les exigences imposées aux établissements. « Aujourd’hui, ce qui manque, au-delà des dysfonctionnements ponctuels, de la surcharge administrative, etc., c’est cette absence de boussole qui devrait être le prix de la qualité. »
Pour elle, le financement doit prendre pour référence le coût réel d’un accueil de qualité. Ce coût comprend notamment la revalorisation des salaires des professionnels. À cela s’ajoute, dénonce-t-elle, un empilement de bonus aux conditions d’accès complexes. Elle estime que certains sont volontairement réservés à une partie des établissements, « ce qui crée encore plus de difficultés et met des crèches en grande difficulté », souligne-t-elle.
Pour le SNPPE, la question est aussi celle des effets des financements sur les professionnels. Cyrille Godfroy explique ainsi pourquoi son syndicat s’est opposé, au Comité de filière, à une résolution demandant une nouvelle revalorisation de la PSU : « toutes les revalorisations de PSU qu’il y a pu y avoir ces dernières années, n’ont eu aucun effet concret sur les salaires des professionnels ni sur les conditions de travail. » Le syndicat souhaite que la réflexion porte explicitement sur les conditions de travail et de rémunération.
Vincent Nicolle reconnaît lui aussi les difficultés d’un modèle centré sur l’activité, alors que les heures facturées diminuent dans les crèches. Cette baisse réduit à la fois les recettes provenant des familles et les financements versés par les CAF, tandis que les salaires, les dépenses immobilières et les autres charges de fonctionnement restent à financer.

Mais une PSU dont les acquis sont à préserver

Pour autant, réformer ne signifie pas tout abandonner. « La PSU a amené les équipes à réfléchir à l’accueil de toutes les familles et à ouvrir davantage leurs structures, alors que les taux de fréquentation étaient auparavant assez faibles. Cette réflexion sur l’accueil de tous a pris de l’ampleur à ce moment-là et a profondément transformé les projets. Il y a quand même des acquis », souligne Philippe Dupuy
Du côté de la Mutualité Française, Agnès Blondeau rejoint le constat de Philippe Dupuy. Si la PSU a eu le mérite de proposer un financement au plus près des besoins des familles, les besoins ont évolué. « Les gestionnaires mutualistes nous font part du sentiment d’être parfois dans un système de service à la carte, ce qui complique la gestion quotidienne, observe-t-elle. Ils évoquent des modifications fréquentes de contrats, des changements d’horaires, des demandes de réduction du volume d’heures réservées, voire le non-respect des engagements contractuels. Certains doivent donc travailler davantage la communication auprès des familles pour rappeler que nous proposons un mode d’accueil.» Elle décrit également des gestionnaires confrontés à des charges fixes, à des dépenses de personnel en hausse. Selon les données 2024, plus de la moitié des gestionnaires mutualistes sont déficitaires.
Même les bonus, souvent critiqués pour leur complexité, répondent à des objectifs qu’il faudra préserver. Vincent Nicolle souligne qu’ils ont permis de soutenir des engagements particuliers, notamment en matière de handicap ou de mixité sociale. La difficulté sera donc de simplifier sans effacer ces priorités. Pour le directeur du département gestion et financement de l’action sociale à la CNAF : « Même si le système reste insuffisant sur certains points, chaque gestionnaire a développé sa propre stratégie de financement. Certains misent sur un volume d’activité important et cherchent à réduire leurs coûts ; d’autres portent des projets plus spécifiques. » Il poursuit : « c’est aussi ce qui rend la réforme complexe : nous partons d’une réalité très diverse. En Paje comme en PSU, il existe plusieurs modèles au sein d’un même système. Comme le rappelait Constance Bensussan, nous cherchons également à rapprocher les niveaux de financement entre les territoires grâce aux bonus territoire. Cette harmonisation est importante pour aborder la réforme sur de meilleures bases. »

Financement à l’ETP, forfait, modèle unique : des pistes encore à préciser

Parmi les hypothèses discutées figurent un financement fondé sur les équivalents temps plein (ETP), un retour au forfait à la demi-journée ou encore un rapprochement des systèmes de financement des crèches. Financer les ETP pourrait permettre de sécuriser la principale dépense des établissements : les professionnels. Vincent Nicolle y voit aussi une possibilité de mieux valoriser les qualifications et de soutenir l’attractivité salariale. Encore faudrait-il déterminer combien de postes seraient financés, pour quelle capacité d’accueil et selon quelles exigences. C’est précisément l’interrogation de Philippe Dupuy : « Ce n’est pas tout de dire qu’on va nous financer des ETP, mais combien vont être financés et comment c’est négocié ? » Amplitude d’ouverture, projet d’accueil, accompagnement du handicap, locaux : le directeur de l’ACEPP demande une réflexion sur l’ensemble du fonctionnement. « C’est un système global, une crèche, et on a besoin de penser globalement. » Philippe Dupuy rappelle néanmoins l’intérêt de l’ancien financement des haltes-garderies, qui percevaient la totalité du financement prévu dès qu’elles atteignaient 70 % de fréquentation. Quel que soit le modèle retenu, sa priorité est de sécuriser le fonctionnement des structures pour attirer et fidéliser les professionnels :
Même réserve pour Cyrille Godfroy : « Si les ETP, c’est par rapport au minimum que prévoit le Code de la santé publique, on ne va pas aller loin. Si c’est autre chose, pourquoi pas ? » Il attend aussi d’un nouveau système qu’il allège la charge administrative des directions : « Les directions doivent retrouver leur rôle de manager sur le terrain et auprès des équipes. », insiste-t-il.
Le retour au forfait intéresse notamment la Mutualité Française, sans qu’elle ait arrêté sa proposition. « Les financements reposent aujourd’hui sur une multitude de blocs. L’idée serait de repenser le modèle pour éviter ce Tetris que nous vivons au quotidien », explique Agnès Blondeau.
La CNAF invite toutefois à mesurer les conséquences d’un tel changement. « Le passage au forfait ne résoudrait ni les comportements consuméristes de certaines familles ni la sous-occupation de certaines crèches, prévient Vincent Nicolle. Il ne garantirait pas non plus une meilleure accessibilité financière. Si je me souviens bien, les données de 2024 montraient que l’adaptation des contrats aux besoins des familles permettait de réduire d’environ 12 % les heures facturées et les sommes payées par les familles. Revenir à un système plus forfaitaire supposerait donc de trouver les moyens de financer ces 12 % supplémentaires. » Un coût supplémentaire qui devra donc être supporté par les familles ou par les financeurs.
Il met aussi en garde contre les difficultés à le financer : « dans un contexte de tension sur les finances publiques, il peut être difficile de convaincre de financer ce surcoût, aussi importants que soient les objectifs de la petite enfance. »
Quant à l’hypothèse d’un financement commun aux crèches PSU et aux microcrèches Paje, Vincent Nicolle souligne la question du tiers financeur : certaines microcrèches Paje se sont développées précisément parce qu’un tel partenaire n’avait pas pu être trouvé.

Expérimenter les nouveaux modèles avant de les généraliser

Avant toute généralisation, Muriel Gasco demande des expérimentations. « Nous pourrions, dès 2027, tester un nouveau modèle avec quelques gestionnaires pour voir concrètement ce qu’il donnerait plutôt que de dresser des bilans après coup et de demander à nouveau des augmentations. » Elle prévient : « Il faut travailler sur trois dimensions : le modèle, le montant du financement et ses modalités de mise en œuvre ». Une démarche que Vincent Nicolle juge également intéressante. Elsa Hervy qui n’est pas du tout convaincue par les pistes évoquées réclame également « un bilan et un diagnostic partagés par tous les acteurs », puis un travail commun entre administrations et gestionnaires de tous statuts pour « modéliser les différents scénarios ». Pour elle, « Il ne faudrait pas reproduire les difficultés actuelles en construisant un modèle en petit comité, sans permettre à chacun de signaler les écueils et de proposer d’autres façons de faire. L’intelligence collective peut être une véritable force : nous devrions arrêter d’en avoir peur. »
La CNAF rappelle, de son côté, l’existence d’échanges au Comité de filière et ses travaux pour rendre les données comparables. Elle cherche notamment à recueillir les données financières des microcrèches Paje afin de mieux connaître leur modèle économique.

Adopter un financement de la « capacité de service »

Invités à présenter leurs priorités, à budget contraint ou avec davantage de moyens, les intervenants ont des approches différentes mais une attente commune : sortir de l’incertitude permanente. Le SNPPE a planché sur le sujet. Il propose de changer la logique du financement. « Plutôt que de financer à l’acte, finançons à la capacité de service », explique Cyrille Godfroy. En clair : le financement ne doit plus se baser sur l’activité réalisée, la fréquentation effective des enfants, mais sur la capacité réelle de service, c’est-à-dire sa capacité à accueillir un nombre d’enfants prévu par l’agrément dans de bonnes conditions de sécurité et de qualité d’accueil.
Il prend l’exemple du handicap : les moyens supplémentaires peuvent arriver plusieurs mois après le début de l’accueil, alors que l’équipe a dû s’organiser immédiatement. Ce socle serait complété par une part variable tenant compte des caractéristiques de l’établissement et de son territoire. Le syndicat propose également de réunir les contributions des différents financeurs dans un fonds commun, pour éviter qu’une hausse du financement de la CAF soit compensée par le désengagement d’un autre partenaire. Le co secrétaire général du SNPPE reconnaît toutefois qu’« on ne peut pas passer du jour au lendemain à quelque chose qui va complètement tout révolutionner ».

Garantir le financement de la qualité et des bonus accessibles à tous

Pour la FFEC, la priorité reste de définir le prix moyen de l’heure d’accueil et d’en faire une référence pour les financements PSU comme Paje, avec une revalorisation régulière. Elsa Hervy défend un socle garantissant les moyens de respecter les exigences de qualité, auquel pourraient s’ajouter des bonus accessibles à tous les statuts de gestionnaires pour des besoins supplémentaires : horaires atypiques, accompagnements particuliers ou contraintes territoriales. Elle demande aussi un système « lisible et prévisible pour les familles et pour les gestionnaires ». Selon elle, « ce système serait rassurant et permettrait aux gestionnaires de tous statuts de se projeter dans la création de nouveaux équipements répondant aux besoins des familles. Ils ne risqueraient plus la faillite parce qu’un financeur public accuse plus de trois mois de retard de paiement. »

Financer les places agréées avec un minimum de fréquentation

Pour Muriel Gasco, concevoir un nouveau modèle de financement ne relève pas de la mission ni des compétences des gestionnaires. En revanche, leur expertise doit être mobilisée pour tester les scénarios avec l’ensemble des acteurs, au-delà d’un simple rôle de consultation, comme le souhaitent les autres intervenants de la table-ronde. Elle rappelle : « nous avons tous les mêmes problèmes de fond » mais tient à insister  sur le financement des fonctions support. Les nouvelles obligations administratives mobilisent les directions, alors même qu’elles doivent accompagner le déploiement de la qualité d’accueil. Elle souhaite également mieux anticiper les difficultés des structures et travailler sur les disparités de contribution des communes. Et alerte aussi sur la préservation d’une mixité sociale. Elle rapporte que certaines familles sont contraintes de réduire leur contrat faute de pouvoir en supporter le coût. Pour elle, le tarif ne doit pas conduire les parents à renoncer à l’accueil collectif uniquement pour des raisons financières.
Concernant le futur modèle, elle propose « l’idée du financement à la place en agrément, mais avec un minimum de remplissage ». Le financement serait ainsi lié à la capacité d’accueil autorisée, tout en restant conditionné à un niveau minimal de fréquentation. Une façon de sécuriser les ressources des établissements sans les déconnecter de leur activité réelle, elle ne précise ici ni le seuil envisagé ni les modes de calcul.

S’accorder sur les objectifs avant de définir les financements

Philippe Dupuy invite, lui, à clarifier d’abord les objectifs de la politique petite enfance entre l’échelon national et les collectivités. Il cite notamment les communes qui continuent de privilégier les familles dont les deux parents travaillent, alors que l’ambition nationale est celle d’un accueil plus largement accessible. « On fait semblant d’être d’accord, alors qu’on ne l’est pas », regrette-t-il. Ces désaccords se répercutent, selon lui, sur les financements : « Je comprends qu’une commune, à un moment, se dise, voilà, moi, ce n’est pas mon projet politique, j’ai même pas été élu là-dessus. Donc du coup, pourquoi je financerais cette crèche ? » Pour le directeur de l’ACEPP, construire un financement cohérent suppose donc de réunir professionnels, parents et élus autour d’objectifs partagés. Par ailleurs, il se méfie d’un financement fondé sur les coûts moyens actuels. Les structures adaptent leurs dépenses aux financements qu’elles obtiennent. « On me donne 10 000 euros, je vais dépenser pour 10 000. Mais cela ne prouve pas que cette somme permette de répondre aux besoins. »
Il pointe enfin les réticences de certaines communes face au barème national des participations familiales. Pour d’autres services, les élus maîtrisent les tarifs : « l’accueil périscolaire, la cantine, la piscine, ils décident de tous les tarifs, mais là-dessus non, c’est national. » Les communes sont pourtant appelées à compléter le financement : « et en plus, on va dire à la commune, venez compenser. » Pour lui, ces tensions montrent la nécessité de clarifier les objectifs et les engagements de chacun.

Des financements pluriannuels pour soutenir la qualité d’accueil

Pour la mutualité, « l’idée, c’est bien de sortir de cette logique d’heure d’accueil pour aller vers une vision plus globale de la qualité d’accueil », explique Agnès Blondeau. Elle propose des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens donnant aux gestionnaires une visibilité sur trois ou cinq ans. Pour elle, le plus important reste néanmoins de « garantir à tous l’accès à un mode d’accueil (…) Si nous avions carte blanche, nous ne proposerions pas un modèle déjà construit. Notre priorité serait de garantir un accueil de qualité et de préserver la capacité d’innovation du secteur. », conclut-elle.

Préparer une transition en douceur

En conclusion des échanges, Vincent Nicolle souligne que la réforme doit porter autant sur les montants accordés que sur les délais de versement. Le directeur du département gestion et financement de l’action sociale à la CNAF reconnaît que les difficultés de trésorerie occupent une place croissante dans la fragilité des établissements. Améliorer les délais permettrait aussi d’éviter que des ressources soient absorbées par des frais de financement bancaire, dont le coût représente « des ressources prélevées sur la qualité d’accueil des familles et des enfants ». Il appelle également à construire un accord durable entre l’échelon national et les collectivités, tout en rappelant que le financement ne peut expliquer à lui seul l’ensemble des difficultés : la formation, les qualifications et le management sont aussi en jeu.
Quant au calendrier ? « Il faut qu’on travaille avec nos autorités de tutelle pour voir si on a la capacité, avant même la COG, de pouvoir engager des choses. », souligne-t-il. À défaut, il faudra attendre cette prochaine convention. « Ce n’est pas un message facile, parce qu’évidemment, les gestionnaires voudraient que les choses changent rapidement, reconnaît-il. Mais, on l’a dit, on est plutôt dans un marathon : le système actuel est tellement spécifique qu’il y a, de toute manière, une transition à penser. Demain se préparant aujourd’hui, il est intéressant de commencer à mettre les choses en place. »