Inégalités dès le plus jeune âge : analyse et solutions de Break Poverty Foundation

Inégalités de destin : agir le plus tôt possible

Un enfant sur cinq vit en dessous du seuil de pauvreté en France, soit environ 3 millions d’enfants (données Insee 2018) et 600 000 enfants supplémentaires ont été touchés par la pauvreté entre 2008 et 2018 (données Insee 2019). Des chiffres inquiétants d’autant plus que, selon un rapport de l’OCDE de 2018, 6 générations seraient nécessaires pour accéder au revenu moyen en France et ainsi sortir de la pauvreté.
De nombreux travaux scientifiques ont montré l’impact considérable de la précarité sur les enfants, même tout-petits, en termes notamment de développement cognitif (par exemple dès 2 ans on peut constater des écarts de langage) et de santé physique et psychique (carences alimentaires, stress…). « A travers ces écarts en termes de développement cognitif et de problèmes de santé, souligne l’étude de Break Poverty Foundation, ce qui se joue ici, c’est une perte de « chances » pour l’avenir, tant les analyses soulignent l’aspect prédictif de ces éléments sur la réussite scolaire, la réussite professionnelle et le bien-être futur ». 

Il faut donc agir le plus tôt possible car les inégalités de destin se construisent dès le plus jeune âge, et même avant la naissance. Si l’une des causes fréquemment relevées pour expliquer que « ces écarts se creusent dès le plus jeune âge » est la faible fréquentation des modes d’accueil formels (30% y ont recours contre 80% des enfants issus des familles les plus riches, source OCDE), lesquels permettent notamment de diminuer « les écarts de développement langagier d’environ 30% entre les enfants situés en bas et ceux situés en haut de l’échelle sociale », l’organisation estime pour sa part que « les expériences vécues au sein du milieu parental sont les plus déterminantes dans le développement de l’enfant. » D’où la nécessité de soutenir les parents. Et sur ce point, on peut lire dans l’étude : « l’enjeu du soutien aux parents ne tient pas tant à mettre à niveau des connaissances parentales qui ne seraient pas maitrisées (lire l’histoire du soir aux enfants, ne pas regarder les écrans, privilégier le dialogue et le jeu, etc.) qu’à réduire les différents stigmates de la pauvreté qui perturbent l’exercice de la parentalité ».

Fondamental pour la réduction des inégalités, le soutien à la parentalité pourtant délaissé

Le constat est sans appel : « Le soutien à la parentalité apparait comme le parent pauvre des politiques familiales » et encore « Le soutien à la parentalité n’a toutefois jamais fait l’objet d’une politique publique ambitieuse, et le rôle de la puissance publique est resté ambigu jusqu’à aujourd’hui, oscillant entre soutien aux parents et contrôle de leur manière d’exercer leur parentalité ». L’analyse des principaux dispositifs de soutien à la parentalité financés par la Cnaf (LAEP, REAPP et Médiation familiale) montre que ceux-ci touchent peu de parents : pour les REAPP en 2021, « environ 370 000 familles, soit un taux de couverture de 4% des familles ayant des enfants âgés de 0 à 18 ans » et pour les LAEP, en 2018, « environ 130 000 familles, soit un même taux de couverture de 4% des familles ayant des enfants âgés de 0 à 6 ans ». Et l’étude de faire le lien entre « la faible couverture des besoins » et « la faiblesse des montants globaux finançant le soutien à la parentalité » : 32 millions d’euros pour les REAPP, 26 M d’euros pour la médiation familiale et 16 M d’euros pour les LAEP tandis que l’accueil du jeune enfant, lui, est doté de 15 milliards d’euros. En outre, même si l’étude reconnaît le manque de données sur le sujet, il semblerait que ces dispositifs ne bénéficient que peu aux familles les plus précaires.

Une étude Cnaf de 2022 sur les lieux d’accueil enfants parents « Approche par territoires et les publics, les normes et les pratiques des accueillantes » a en effet mis en évidence que ce sont les classes moyennes et supérieures qui utilisent le plus le dispositif LAEP et surtout les mères qui travaillent dans le domaine du « care » (soin). « Ces données corroborent les retours des experts unanimes à ce sujet », est-il précisé dans l’étude de Break Poverty Foundation. Mais pourquoi finalement les familles ont-elles peu recours à ce type de dispositifs ? Trois obstacles ont été identifiés et mis en avant dans l’étude : des actions irrégulières qui manquent d’intensité (« un LAEP est ouvert en moyenne 8 heures par semaine seulement »), des disparités territoriales en termes de couverture (« en 2018, 26 départements concentraient 60% des LAEP ») et une offre peu lisible. Et si ces freins concernent toutes les familles, ils « sont d’autant plus contraignants pour les familles précaires qu’ils s’ajoutent à d’autres difficultés spécifiques aux situations de pauvreté : emplois du temps contraints par les urgences du quotidien, faible accès à l’information, absence de solution de garde, crainte de la stigmatisation, défiance vis-à-vis des professionnels, épuisement psychique, etc. ».

En parallèle de ces dispositifs d’accompagnement social, l’autre axe du soutien à la parentalité est la prévention médicale, mission phare de la Pmi. Bien présente sur le territoire national avec 4800 « points de contacts », la Pmi, cet « acteur incontournable pour accompagner les ménages vulnérables », affirme l’étude, a malheureusement vu son financement diminuer de 25% en 10 ans (« La dépense annuelle dédiée aux PMI peut être estimée à environ 500 M€ soit 1 % des dépenses sociales des conseils départementaux »). Dans le même temps, le volume de ses tâches et missions a augmenté et de fait elle consacre moins de temps à la prévention. Les situations d’urgence relevant de la protection de l’enfance priment. Dans ce cadre, les professionnels des services de Pmi peuvent être amenés à traiter des Informations Préoccupantes (IP) et l’étude de noter : « le rôle d’instruction des Informations Préoccupantes joué par certaines PMI tend à créer une défiance chez les plus vulnérables ».

Enfin, il est indiqué que « malgré la demande croissante de soutien à la parentalité, et alors même que les PMI sont particulièrement bien positionnées pour accompagner et soutenir les parents en situation de vulnérabilité, le rapport Peyron regrette qu’aucun financement fléché n’émane de la CNAM, de la CNAF ou de l’État pour financer des actions dédiées au soutien à la parentalité dans les PMI. »

Des acteurs associatifs variés, dynamiques mais fragiles

De très nombreuses associations s’impliquent aussi dans l’accompagnement et le soutien à la parentalité. Et l’étude de remarquer « l’importante fragmentation du tissu associatif ». Elle relève également leur fragilité : « on y trouve relativement peu d’acteurs nationaux solidement structurés comme c’est le cas, par exemple, lorsque l’on s’intéresse au champ de l’insertion professionnelle. » Et explique que la fragmentation et la fragilité des acteurs associatifs sont la résultante du peu de financements publics qui leur sont accordés.

Après avoir distingué trois modèles phares d’actions (les projets de soutien à la parentalité visant à renforcer le pouvoir d’agir des parents, les projets de soutien à la parentalité visant à renforcer le lien parent-enfant et les projets de soutien à la parentalité visant l’outillage des parents), s’être intéressé aux différents projets de soutien à la parentalité, deux enjeux centraux ont été identifiés afin de renforcer le soutien aux familles en situation de pauvreté : l’accessibilité des dispositifs de soutien à la parentalité et l’accompagnement adapté aux conditions de vie de ces familles. Et c’est autour de ces deux « objectifs stratégiques » qu’ont été construites les 5 recommandations de l’étude.

5 propositions clés pour lutter contre les inégalités dès le plus jeune âge

Si les 5 recommandations et les mesures associées sont principalement à destination des pouvoirs publics, Break Poverty Foundation souligne qu’elles « nécessitent le concours des acteurs privés, mécènes et acteurs associatifs ». Décryptage non exhaustif.

1/Réduire la contrainte financière et le niveau de privation des ménages vulnérables

*Renforcer les ressources des familles les plus défavorisées pour subvenir aux besoins de leurs enfants :

– permettre l’accès aux allocations familiales dès le premier enfant pour les parents en situation de pauvreté (coût estimé : 1,2 Mds d’euros)

NB : actuellement, les allocations familiales sont versées aux personnes ayant au moins 2 enfants de moins de 20 ans à charge. Et leur montant varie en fonction des ressources, du nombre d’enfants à charge et de leur âge.

-la mise à disposition d’un chèque bébé pour les achats de produits d’alimentaires et d’hygiène pour bébé (une mesure un peu moins onéreuse que la précédente : 150M€ par an)

NB : dans le même ordre d’idées, il existe le programme Malin, généralisé par le gouvernement Castex en 2021, à destination des parents d’enfants de moins de 3 ans ayant un quotient familial Caf inférieur à 850. Axé sur l’alimentation infantile, il donne notamment accès à des bons de réduction d’une valeur de 260,60 euros. Un programme – « qui a déjà permis à 110 000 enfants de bénéficier de bons de réductions (petits pots et lait infantile principalement » – que le Pacte des Solidarités entend consolider et étendre en Outre-Mer.

* Développer l’accès aux produits pour bébé au sein des canaux associatifs d’urgence (coût estimé pour couvrir les besoins de 100 000 enfants pendant un an : 12 M€. Lequel peut être réduit si des entreprises du secteur se mobilisent en offrant ou en vendant à prix coûtant des produits.)

NB : l’étude fait le parallèle avec le programme Urgence Premiers Pas lancé en 2021 et prolongé en octobre 2023 par le Pacte pour les Premiers Pas, des dispositifs pour combattre la précarité infantile.

2/Créer un choc de l’offre afin de renforcer l’accès aux modes d’accueil formels pour les plus pauvres

* Développer et adapter l’offre de places d’accueil afin d’atteindre les personnes en situation de précarité

– augmenter l’offre dans les QPV dans le cadre du SPPE.

NB : Break Poverty Foundation mentionne ici l’Institut Montaigne qui, dans son rapport « L’avenir se joue dans les quartiers pauvres – 24h dans la vie d’un habitant » (juin 2022), expliquait : « en créant 15 000 places par an sur le prochain quinquennat (2022-2027), les capacités d’accueil seraient doublées dans les QPV (…) Au total, la dotation globale (en investissement et en fonctionnement) serait donc de 87,5 M € annuels. »

– dans la lignée du bonus mixité sociale, développer une forte incitation financière pour renforcer l’accueil des enfants en situation de pauvreté au sein des modes d’accueil collectifs et individuels.

NB : A propos du bonus mixité sociale, Break Poverty Foundation cite le HCFEA qui, dans son rapport « Accueil des enfants de moins de 3 ans : relancer la dynamique – synthèse et ropositions » (2023), avait indiqué : « le bonus mixité sociale ne connaît pas de montée en charge, ce qui conduit à penser qu’il n’est pas attractif pour inciter les EAJE à accueillir plus d’enfants en situation de pauvreté ».

– pour faciliter un accueil perlé (quelques demi-journées par semaine et non un accueil complet 5 jours sur 7) qui corresponde mieux aux besoins des familles précaires, revoir les modalités de financement des établissements d’accueil collectif pour s’assurer que la flexibilité de l’accueil ne pénalise pas leur modèle économique.

NB : on peut faire le lien ici avec le rapport « Qualité, flexibilité, égalité : un Service public de la petite enfance favorable au développement de tous les enfants avant 3 ans » (avril 2023) du HCFEA dans lequel le Conseil de l’enfance et de l’adolescence recommandait le développement des accueils flexibles afin que tous les enfants puissent accéder à une socialisation progressive avant l’entrée à l’école. Un type d’accueil qui pourrait être une solution contre le non-recours à un mode d’accueil par les familles en situation de vulnérabilité. Une préconisation que l’on retrouve dans le Pacte des Solidarités puisque, dans son Axe 1 Prévenir la pauvreté et lutter contre les inégalités dès l’enfance, il prévoit : « Assurer le service public de la petite enfance pour toutes les familles avec le Fonds d’innovation de la petite enfance pour favoriser les accueils souples et en proximité des lieux de vie, ainsi que la médiation et l’aller-vers, en vue de renforcer le taux de recours des familles ».

* Redynamiser les métiers de la petite enfance pour faire face à la crise des vocations

– Une stratégie active de revalorisation de ces métiers incluant une revalorisation salariale, en cours depuis 2024 pour une partie des professionnels ; la mise en place d’un Observatoire de la qualité de vie et des conditions de travail des professionnels de la petite enfance ainsi qu’une campagne nationale d’information et de valorisation des métiers de la petite enfance.

NB : La mise en place de l’observatoire de la qualité de vie et des conditions de travail était une demande du Comité de filière petite enfance qui avait été soutenue par Jean-Christophe Combe dès son arrivée au ministère des Solidarités. L’ANACT a planché dessus et le rapport est dans les mains de la ministre Sarah El Haïry.
Quant à la Campagne nationale de valorisation des métiers de la petite enfance, elle avait été lancée en avril 2023 par Jean-Christophe Combe et relancée à l’automne. Une nouvelle campagne d’information serait dans les tablettes. C’est aussi l’une des recommandations (la 26) de la commission d’enquête parlementaire sur les crèches.

– Une politique ambitieuse de formation permettant d’assurer la qualité (et la quantité) de l’accueil proposé. A cet égard, il apparait vital de déployer en concertation avec les régions, un plan d’urgence à trois ans de renforcement de la formation d’EJE (éducateurs de jeunes enfants) et d’auxiliaires de puériculture pour pallier les actuels postes manquants et anticiper les besoins liés aux créations de places nouvelles.

NB : une recommandation en phase avec celle (la 45) de la commission d’enquête parlementaire sur les crèches : « Créer des places de formation dans le secteur de la petite enfance, en lien avec les régions, en particulier pour les métiers d’auxiliaire de puériculture et d’éducateur de jeunes enfants, sur la base d’un diagnostic territorial des besoins. »

3/Renforcer l’accessibilité aux PMI pour les plus vulnérables et adapter leur accompagnement

* Refondre le cadre stratégique des PMI autour de la prévention et du développement de l’enfant

– Réaffirmer le rôle préventif de la PMI. Dans ce cadre, un changement de dénomination des PMI pourrait s’avérer opportun (en y supprimant le terme de « Protection » notamment).

NB : suite au rapport de la députée de Seine-et-Marne Michèle Peyron sur la Pmi (2019), Adrien Taquet, alors secrétaire d’Etat chargé de l’Enfance et des Familles, avait promis en 2020 de réformer en profondeur cette institution et indiqué réfléchir « à une nouvelle dénomination ».

-Afin de restaurer le lien de confiance avec certaines familles, supprimer les missions d’instruction d’informations préoccupantes (à réaliser par les équipes de l’ASE à doter en conséquence d’équipes dédiées)

-Supprimer les missions « annexes » qui embolisent le cœur de mission préventif des PMI (notamment les agréments d’EAJE, d’assistantes maternelles ou d’assistants familiaux qui pourraient être réalisés par les CAF ou les Relais Petite Enfance).

NB : en Haute-Savoie, dans le cadre d’une expérimentation, la Pmi a transféré à la Caf la délivrance des autorisations et avis de fonctionnement des EAJE. Ce qui permet, entre autres, à la Pmi de se recentrer sur ses missions phares : accompagnement et prévention.

– Décliner un système de gestion et de suivi de l’activité qui rende compte des activités réalisées en matière de prévention (ex : nombre de personnes orientées vers tel ou tel acteur associatif).

* Renforcer l’accessibilité aux PMI en systématisant l’évaluation des besoins des familles le plus tôt possible

– Systématiser dès la déclaration de grossesse, en lien avec les CAF, une évaluation des besoins s’appuyant sur un outil d’évaluation harmonisé à l’image du programme Petits Pas Grands Pas développé dans plusieurs départements. Cette évaluation pourrait être réalisée dans le cadre de l’entretien prénatal précoce en cours de généralisation suite à la mise en place de la stratégie des 1000 jours.

NB : Break Poverty Foundation donne quelques précisions concernant le programme Petits Pas Grands Pas : les PMI contactent via sms les femmes enceintes et leur proposent vers le 4e mois de grossesse un échange téléphonique pour leur indiquer comment la PMI peut les accompagner. Lors de l’appel, la PMI utilise « un questionnaire harmonisé ». Et en fonction des « besoins et risques identifiés », la PMI peut orienter les futures mamans « vers une offre de services adaptés » comme par exemple une visite à domicile…

– Sur la base de ces évaluations, développer des interventions (dont les visites à domicile lorsque cela s’avère possible) dont l’intensité variera en fonction de l’ampleur des besoins repérés, à l’image du programme SIPPE développé au Québec.

NB : « Créé en 2004 par le Gouvernement du Québec, il s’agit d’un programme d’accompagnement des familles à domicile via des visites régulières d’infirmières depuis la déclaration de grossesse jusqu’à l’entrée à l’école des enfants (5 ans) », peut-on lire dans l’étude de Break Poverty Foundation.

* Renforcer la capacité des PMI à accompagner les parents vulnérables sur leur parentalité

– Développer les compétences « internes » des PMI pour accompagner les familles vulnérables : Renforcer la formation et l’outillage des professionnels de la PMI, notamment ceux qui interviennent à domicile, sur la qualité de la relation parent-enfant (via notamment des formations, de la supervision des intervenants à domicile en lien avec le secteur de pédopsychiatrie et la construction d’un référentiel proposant un large choix d’activités à mener avec les familles). Et renforcer la formation et l’outillage des professionnels sur la « posture » notamment sur la « relation d’aide » et le dialogue interculturel afin de s’assurer d’un accompagnement non-stigmatisant (à l’image des approches développées au sein des Maisons des familles décrites dans la partie précédente).

– Développer les compétences « externes » : développer une approche « réseau » permettant aux PMI d’orienter les bénéficiaires vers les associations et acteurs sociaux pertinents (CCAS, Centre Social, etc.) pour répondre aux demandes / besoins des plus précaires sur des champs qui dépassent leur cadre de compétences (accès au logement, accès au droit, etc.) à l’image des « tables de quartier » déployées au Québec. Une telle approche pourra s’appuyer sur le développement en cours des Maisons des 1000 jours.

4/Renforcer la capacité des acteurs associatifs à accompagner les publics précaires sur leur parentalité

* Renforcer significativement les moyens accordés aux associations œuvrant dans le champ du soutien à la parentalité

– Multiplier par 5 les montants dédiés au soutien à la parentalité pour viser un taux de couverture d’au moins 20% (il est de 4% pour les actions REAAP et les LAEP)

NB : dans la COG 2023-2027, voici l’ambition de la Branche Famille à propos des LAEP : « À la fois lieu de socialisation précoce des jeunes enfants et d’accompagnement des parents, les Laep sont des lieux hybrides que la branche Famille développe en renforçant leur complémentarité avec les modes d’accueil du jeune enfant. A ce titre, l’objectif est d’améliorer le maillage territorial (240 Laep supplémentaires), et l’amplitude d’ouverture de ces lieux. » En 2021, on en comptait 1775 soit 1 LAEP pour 2500 enfants. (voir notre zoom sur les LAEP). Et à noter que le Pacte des Solidarités insistait lui aussi sur « Un large déploiement des Lieux d’accueil enfants-parents (…) ».

– Privilégier des financements moins morcelés (i.e une hausse de la subvention moyenne) et plus pérennes pour consolider une offre d’ampleur et, ainsi, améliorer la lisibilité pour les premiers concernés.

* Flécher les soutiens vers les projets qui répondent aux besoins exprimés par les plus pauvres notamment

– En encourageant les associations de solidarité (centres sociaux, logements accompagnés, épiceries sociales et solidaires, restaurants de distribution alimentaire, autres réseaux d’aides alimentaire, accueils de jour, etc.) à développer des actions en matière de soutien à la parentalité.
– En encourageant les réseaux historiques du soutien à la parentalité (ACEPP, FNEPE, UDAF, etc.) à développer leurs approches d’aller-vers pour faire bénéficier de leur expertise les publics précaires que ces associations atteignent relativement peu aujourd’hui.

5/Faire des inégalités dès la petite enfance un enjeu prioritaire des politiques publiques

* Définir des priorités en matière de prévention des inégalités dès le plus jeune âge et les décliner en plan d’action national et local

– Lancer un plan quinquennal réunissant les principaux acteurs des politiques sociales (dont les départements) permettant de définir les priorités clés en matière de prévention des inégalités dès le plus jeune âge.

– Décliner ces priorités au niveau départemental dans le cadre d’une contractualisation ambitieuse permettant le suivi d’un socle d’objectifs communs pour les départements (et d’objectifs spécifiques à définir dans le cadre de concertations locales).

* Mettre en place un outil de mesure permettant de documenter les retards de développement dès le plus jeune âge et de piloter le sujet au niveau national

– Sur le modèle de l’enquête EQDEM (Enquête québécoise sur le développement des enfants à la maternelle), réaliser régulièrement une enquête permettant d’objectiver les retards de développement à l’entrée en maternelle des enfants en France.

– Cette enquête, qui pourrait s’appuyer sur les bilans de santé en maternelle d’ores et déjà réalisés par les PMI, pourrait constituer un outil de pilotage permettant d’observer les évolutions en fonction des mesures mises en place par les pouvoirs publics.

* Pour réaliser cette étude, une cinquantaine de recherches ont été analysées, une trentaine d’experts français et étrangers et une vingtaine d’associations ont été interrogés, une enquête a été menée auprès de 40 familles en situation de pauvreté.

Télécharger ci-dessous l’étude « Les inégalités dès le plus jeune âge  : comprendre et agir  » de Break Poverty Foundation