La saga de l’article 10 et du service public de la petite enfance

Prologue

Le service public de la petite enfance au cœur du second quinquennat d’Emmanuel Macron. C’est une promesse de campagne du candidat Emmanuel Macron, et donc du président de la République ; c’est donc dans la feuille de route de la Première ministre. Les objectifs du Président de la république et d’Élisabeth Borne sont clairs : il s’agit de garantir une place d’accueil pour son enfant de moins de trois ans à chaque parent qui le souhaite. Pour cela, il faut créer d’ici 2030, 200 000 solutions d’accueil d’égale qualité accessibles à tous.

Premier acte : le CNR petite enfance du 8 décembre 2022

Bien sûr la création d’un service public de la petite enfance faisait partie du programme d’Emmanuel Macron lors des élections présidentielles de 2022. Mais le lancement véritable du service public de la petite enfance a été le 8 décembre 2022 lors du premier CNR petite enfance. Le ministre des Solidarités, Jean-Christophe Combe, avait lors de notre Rentrée de la Petite Enfance annoncé une concertation sur le sujet le 26 septembre 2022, le lancement effectif et officiel se fit ce fameux 8 décembre. La concertation se déroulerait en deux temps : d’une part une concertation nationale assez courte et qu’il mènerait lui-même, d’autre part une concertation territoriale plus longue dont il avait confié la charge à Élisabeth Laithier, la présidente du Comité de filière. Elle devenait ainsi rapporteure générale de la concertation territoriale. Une concertation qui la mènerait dans une dizaine de départements de France métropolitaine et d’Outremer. Parallèlement, un groupe de travail, interinstitutionnel plus technique, sous la houlette de la directrice du projet SPPE, Pauline Domingo, se réunirait régulièrement pour explorer toutes les questions liées à la « gouvernance du système d’accueil. Enfin, un questionnaire en ligne était lancé à destination des parents pour connaitre leurs attentes vis à vis d’un service public de la petite enfance.

Voir le compte-rendu de ce CNR

Deuxième acte : concertation territoriale et groupe de travail technique

Scène 1. Une concertation territoriale de janvier à mai
Menée tambour battant, elle a commencé le 11 janvier à Versailles, n’est jamais passée par Nancy (ville où Élisabeth Laithier a été élue petite enfance pendant 25 ans) et s’est terminée à Dijon le 13 avril. Une concertation qui a permis d’aller à la rencontre des territoires, de comprendre leurs attentes, besoins et difficultés. Des villes-étapes de départements ruraux, de grandes ou petites villes ou de La Réunion, mettant aussi en évidence les bonnes pratiques, les initiatives originales.
Quand Élisabeth Laithier en parle, encore aujourd’hui, elle a des « étoiles » dans les yeux, malgré la fatigue de ces 15 déplacements en série. « De magnifiques rencontres que ce soit de professionnels, d’élus ou de parents d’où sont ressortis une immense attente et un réel espoir de voir débuter le service public de la petite enfance », analyse-t-elle.

Voir l’interview-point d’étape d’Elisabeth Laithier
Voir un bilan de cette concertation territoriale .

Scène 2 : les 6 réunions du groupe de travail technique
Moins glamour voire parfois ingrates, cette série de six séances de travail s’est déroulée sur un temps plus court (3 mois) entre le 3 février et le 21 avril. Ce groupe de travail réunissait  les représentants de 8 associations (l’AMF, France Urbaine, Régions de
France, Villes de France, AMRF, ADF, Association des petites villes de France et Assemblée des communautés de France), la DGCS, la DSS, la DGCL, la Cnaf et la CCMSA autour de trois axes principaux : le périmètre des solutions d’accueil participant du SPPE, les modalités d’information, d’orientation, d’inscription et d’accompagnement des parents sans solution d’accueil et enfin, la gouvernance du  secteur.
Des réunions parfois houleuses mais qui, finalement, ont permis de convaincre tous les participants que personne mieux que les communes ne pourrait être le chef de filât de ce nouveau service public. Et d’en imaginer ensemble (même si des désaccords ont persisté) les contours de ce nouveau rôle.

Voir l’interview de Pauline Domingo.

Troisième acte : le CNR petite enfance d’Angers, le 1 juin 2023, lance le SPPE

Point d’orgue à ces concertations, un CNR petite enfance de clôture, finalement à Angers, mené par la Première ministre Élisabeth Borne qui a volé la vedette à son ministre Jean-Christophe Combe et à la rapporteure générale Élisabeth Laithier. Un discours ciselé pour des annonces assez fortes (mais jugées un peu floues) qu’elle laissera le soin à Jean-Christophe Combe de détailler à la fin du mois de juin.
Des annonces qui donnent le ton et qui préfigurent ce que le gouvernement souhaitait pour ce SPPE.
Les communes désignées autorités organisatrices du SPPE, des moyens en augmentation (plus 5M d’euros en 5 ans) pour créer 200 000 nouvelles solutions d’accueil d’ici 2030 et un volet qualité qui serait présenté plus tard en détails mais dont Élisabeth Borne annonçait déjà qu’il concernerait la formation, l’encadrement (promesse de 2 pros dès le première enfant accueilli), les contrôles. D’ores et déjà, elle confiait à Florence Dabin, présidente du Conseil départemental de Maine-et-Loire, une mission pour mettre au point un système de signalement et de suivi de signalements des cas de maltraitance au niveau national.
Plus question de droit opposable à la garde d’enfant, ce qui enlève une épine du pied des maires qui craignaient que ce soit le pendant de leur compétence petite enfance. Et qui refusaient en bloc cette éventuelle sanction financière par ailleurs jugée inefficace.
En revanche, réaffirmation de l’objectif des 200 000 places d’accueil auquel ni les professionnels ni les gestionnaires (ni même les parents) ne croient une seconde.

Voir le point détaillé des principales annonces

Quatrième acte : adoption du projet de loi plein emploi en conseil des ministres le 7 juin 2023

Quelques jours après ce CNR, le conseil des ministres du 7 juin adopte le projet de loi sur le plein emploi. C’est le véhicule législatif choisi par le gouvernement pour mettre en place les fondements du SPPE à savoir sa gouvernance.
Un choix contesté par beaucoup qui auraient préféré une loi totalement dédiée au SPPE incluant d’emblée toutes les mesures qualité. Mais un choix assumé par le gouvernement et son ministère des Solidarités pour deux raisons : la première, c’est une façon d’aller vite et de ne pas avoir à attendre un créneau « libre » à l’Assemblée nationale. Deuxième raison – l’officielle – destinée à éviter une éventuelle sanction du conseil constitutionnel une fois la loi votée : l’impossibilité de faire garder ses enfants est un frein à l’emploi des femmes principalement, donc il est logique que cet article organisant le SPPE soit inclus dans le projet de loi sur le plein emploi.
Dans le projet initial de l’article 10 : définition d’une stratégie nationale par le ministre en charge des familles, communes désignées comme autorités organisatrices, articulations avec les départements et rôle des Comités départementaux des services aux famille, obligation d’avoir des RPE dans les communes de plus de 10 000 habitants, missions élargies pour ces RPE, schéma pluriannuel de maintien et développement de l’offre d’accueil  et du soutien à la qualité pour  les communes de plus de 3500 habitants, les  régions doivent tenir compte des besoins de professionnels de la petite enfance établis au niveau national par arrêté ministériel dans l’élaboration de leur schéma de formations sanitaires et sociales etc.

Voir le détail de l’article 10 dans sa version initiale

Cinquième acte : présentation du volet qualité du SPPE

Avec beaucoup de couacs, de maladresses et rendez-vous manqués, les acteurs du secteur ont eu accès au volet qualité du service public de la petite enfance envisagé par Jean-Christophe Combe et ses services. Des mesures dont certaines se retrouveront dans la COG en cours de négociation, notamment celles permettant de revaloriser les pros du secteur, et la prise en compte des critères de qualité d’accueil dans le financement des EAJE.
Des réactions prudentes et mitigées, nombre de mesures semblant encore floues et surtout non immédiates. Néanmoins, l’ensemble du secteur reconnaissait que ça allait dans le bon sens et que le rapport de l’IGAS paru en avril n’était pas tombé aux oubliettes.

Voir les mesures les plus importantes de plan d’urgence qualité d’accueil

Sixième acte : le 13 juillet, le Sénat vote un article 10 considérablement amendé

Cela n’a finalement pas été une surprise pour personne. Les élections sénatoriales approchant les élus de la chambre haute, majoritairement à droite, ont joué la carte de la prudence. Surtout ne fâcher personne et surtout pas les maires et les conseillers municipaux (Ndlr : leurs grands électeurs). La commission des affaires sociales du Sénat, le 28 juin adopte un texte profondément remanié, qui dénature assez sérieusement l’article 10 initial. Exit la stratégie nationale, non à la substitution du préfet en cas de manquement de la commune à ses obligations et entrée en vigueur des dispositions de l’article 10 en septembre 2026 (et non pas janvier 2025 comme souhaité par le gouvernement).
Mais en séance publique, les sénateurs sont allés encore plus loin et ont voté deux nouveaux amendements : seules les communes de plus de 10 000 habitants devront établir un schéma pluriannuel de l’offre d’accueil et les transferts de compétences à un EPCI pourront se faire « à la carte » et non en bloc.
Des amendements qui tous tendent à préserver la liberté des communes et qui refusent au nom de la décentralisation toute intervention de l’État dans leur compétence petite enfance puisqu’elles sont désignées autorités organisatrices.

 Voir le texte amendé et voté  par le Sénat.

Entracte : une trêve estivale où chacun fourbit ses armes

C’est l’été et une nouvelle ministre vient d’être nommée aux Solidarités et aux Familles.  Aurore Bergé connait peu la petite enfance mais connait bien la politique. Les grandes manœuvres commencent et vont se poursuivre jusqu’à l’examen du projet de loi à l’Assemblée nationale  fin septembre. Elle prépare un deal avec David Lisnard, maire de Cannes, lui aussi très politique et ambitieux président de l’association des maires de France (l’AMF). A ce jeu de dupes, rien ne s’est passé comme prévu. Du moins dans un premier temps.

Septième acte : il y aura un article 10 bis sur le contrôle des EAJE

La nouvelle ministre l’avait expliqué devant le Comité de filière petite enfance : elle est pour une culture du contrôle dans l’accueil du jeune enfant. Et lors de La Rentrée de la Petite Enfance ( https://lesprosdelapetiteenfance.fr/aurore-berge-la-rentree-de-la-petite-enfance-le-temps-de-la-mise-en-oeuvre-du-service-public-de-la ) que nous organisions le 15 septembre dernier,  elle a annoncé qu’elle venait de déposer un amendement à l’article 10, « pour muscler les règles d’inspection-contrôle. Demain les contrôles seront plus fréquents et mieux ciblés grâce au partage d’information entre toutes les autorités ; et les sanctions plus rapides, plus dissuasives, notamment financières. » Des procédures de contrôles dans les EAJE et dans les grands groupes de crèches impliquant les PMI, les Caf, les communes autorités organisatrices, le conseil départemental et le préfet. Un système vertueux selon elle. C’est ce qui deviendra l’article 10 bis.

Huitième acte : la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale revient sur certains amendements du Sénat et adopte un article 10 bis

Fin septembre, au tour donc de l’Assemblée nationale d’examiner le texte. Mais avant il doit passer par la case commission des affaires sociales. Une aubaine pour le gouvernement qui compte bien réintroduire quelques points de son projet initial. C’était le sens des tractations estivales avec l’AMF . Le texte du Sénat est donc à nouveau remodelé, dans un climat à couteaux tirés entre majorité et oppositions. Et la version votée à l’arrache dans la nuit du 21 au 22 septembre constitue déjà un premier compromis… qui s’avérera pourtant insuffisant.
Suppression de l’article 1 et de sa stratégie nationale de l’accueil du jeune enfant prise par arrêté ministériel, retour à la date de janvier 2025 pour la mise en œuvre du SPPE, retour aussi à l’obligation d’élaborer et de mettre en œuvre « un schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant » pour les communes de plus de 3500 habitants et une  formulation «  très Quai d’Orsay » autour du pouvoir de substitution du préfet en tant que président du Comité départemental des services aux familles (CDSF).
Et puis l’amendement gouvernemental sur les autorisations et contrôles pour les EAJE devenu article 10 bis est gardé en l’état. Il délimite assez précisément les conditions d’autorisations d’ouverture (durée : 15 ans, avec une évaluation tous les 5 ans) et côté contrôles, il répartit les rôles et domaines d’intervention de chacun : État, Département et institutions (PMI, Caf, IGAS-IGF).

Voir le détail des amendements adoptés par la commission des affaires sociales 

Neuvième acte : les députés suppriment l’article 10

Coup de théâtre, contre toute attente, le deal ne tient pas et toutes les oppositions, dans un hémicycle clairsemé, s’unissent pour faire tomber l’article 10.  Immense surprise dans le camp ministériel qui pensait avoir tout bordé. Les Républicains se sont déchaînés (le texte allait trop loin), la Nupes aussi (le texte n’allait pas assez loin,) et le Rassemblement National, qui avait annoncé qu’il voterait le texte a pris le train en marche y voyant l’opportunité « d’enquiquiner » le gouvernement. Bref, le plus frustrant probablement fut qu’il n’y eut pas de débat puisque c’est l’amendement de suppression qui d’emblée a été discuté et voté à une courte majorité (130 voix contre 127). Et, comme pour parfaire cette comédie politico-politicienne, l’auteur de l’amendement de suppression s’est abstenu sur son propre texte.
L’article 10 bis lui a été adopté facilement.

Voir le récit de cette séance publique mémorable.

Dixième acte : le texte compromis issu de la commission mixte paritaire est publié le 26 octobre

Un texte adopté en première lecture au Sénat, un autre à l’Assemblée nationale. Pas d’autre issue, que d’essayer de parvenir à un texte-compromis via une commission mixte paritaire (CMP). Ce fut donc le cas. La CMP nommée fut conclusive et les 14 parlementaires la composant se sont mis d’accord sur un PLPE, en ce qui concerne l’article 10 à une version très proche de celle votée par le Sénat. A une exception d’importance : la date d’entrée en vigueur ramenée à janvier 2025 sauf pour la création obligatoire de RPE dans les communes de plus de 10 000 habitants (janvier 2026) mais les schémas pluriannuels ne redeviennent obligatoires que dans les communes de plus de 10 000 habitants.Dans tout compromis il y a toujours une part de renoncement et c’est évidemment le cas. Avec un peu plus de renoncements du côté des députés que du côté des sénateurs…Mais d’aucuns pensent qu’avec cette CMP le pire a été évité.

Voir les points essentiels des deux articles tels qu’adoptés par la CMP.
Voir le texte  intégral des articles votés

Dernier acte : le projet de loi est voté avec la version CMP des articles 10 et 10 bis

Le 7 novembre, les sénateurs ont adopté le projet de loi sur le plein emploi revu et corrigé par la CMP, le 9 novembre et par les députés, le 14 novembre  . Clap de fin pour cette incroyable saga.

Voir le texte de loi définitivement adopté

Tombée de rideau

Le SPPE se met en route. Presque un an pour arriver à ce vote fondateur pour le SPPE. Cela semble bien long et laborieux et pourtant pour le temps politique et législatif ce n’est pas si long…Désormais tout est en place. Évidemment qu’il y a beaucoup de travail encore (et notamment pas mal de textes réglementaires à publier) pour que sa mise en œuvre effective -janvier 2025- puisse se dérouler dans de bonnes conditions. Bien sûr le texte adopté est imparfait moins audacieux que prévu ( ce qui n’a pas échappé au bureau du comité de filière qui  dans son avis relève tout ce qui manque) mais pour tous ceux qui ont travaillé sur ce sujet, tous ceux qui espèrent beaucoup de ce SPPE, c’est une première pierre à l’édifice, synonyme de victoire. Et constitue un vrai soulagement. Car pour des raisons parfois idéologiques, parfois purement politiciennes, ce SPPE aurait pu ne pas voir le jour et être repoussé aux calendes grecques.
Mais nul n’est à l’abri d’un dernier rebondissement : saisine du conseil constitutionnel du 16 novembre 2023 par plus de soixante députés, en application de l’article 61 alinéa 2 de la Constitution, peut-on lire sur le site de l’Assemblée nationale. la saisine ne porte pas sur les articles concernant la petite enfance…ce qui ne veut pas dire que les Sages ne l’examinent pas.