Modes d’accueil : les cinq propositions du rapport IGF-IGAS

Le rapport publié fin juillet fait suite à une lettre de mission du Premier ministre datant de décembre 2025 qui demande à l’IGF et à l’IGAS une revue de dépenses relative à l’efficacité de la politique familiale. La lettre de mission fixe plusieurs objectifs :
« — identifier les principaux déterminants de l’évolution des dépenses en matière de politique familiale ;
— réaliser un état des lieux des divers dispositifs socio-fiscaux et budgétaires contribuant à cette politique ;
— distinguer des mesures permettant de renforcer l’efficience de cette politique au regard de ses objectifs à travers des pistes d’économies, de simplification et de mutualisation des dispositifs ;
— proposer des scénarios de mise en œuvre de ces mesures. »
Dans ce cadre, la mission a travaillé et consacré toute une partie de son rapport aux modes d’accueil, jugeant que « la diminution attendue des capacités d’accueil du jeune enfant d’ici à 2033 rend nécessaire la consolidation de ce secteur. La mission propose ainsi plusieurs mesures de redéploiement en sa faveur. Les modèles de financement des établissements d’accueil devraient également être harmonisés, tout en veillant à renforcer la qualité de l’accueil. »

Les constats : déclin de l’accueil individuel et fragilité financière de l’accueil collectif

Dans ces constats issus des travaux et études de différents organismes et institutions (cités et reproduits dans les très denses annexes), le rapport reprend certains chiffres qu’il replace dans le contexte actuel : baisse de la natalité, finances en berne et mise en œuvre du SPPE.

Le constat est sans appel : « En l’absence d’action à court terme, la capacité d’accueil formel du jeune enfant risque de diminuer, en raison du déclin de l’accueil individuel et de la fragilité financière d’une partie de l’accueil collectif. La baisse du nombre d’assistantes maternelles, plus marquée que celle de la natalité, pourrait entraîner un manque d’au moins 100 000 places d’accueil formel pour maintenir le taux de couverture à l’horizon 2033. »

Et la démonstration édifiante : En 2023 (dernier chiffre connu), le taux de couverture des besoins d’accueil des jeunes enfants était de 60,8 places pour 100 enfants de moins de 3 ans. En forte progression depuis 2013. Mais cette hausse s’explique essentiellement par la baisse de la natalité (–12,60 % d’enfants de moins de trois ans en dix ans) car le nombre de places d’accueil formel a, lui, diminué de 4,3 % dans la même période.

Dans le détail : entre 2013 et 2023, l’accueil collectif a progressé de 22,7 %, l’accueil individuel chuté de 14,4 % et la préscolarisation avant 3 ans de 29,2 %.

« La croissance de l’accueil collectif, note le rapport, a été principalement tirée par les microcrèches, dont la capacité est limitée à 12 places et qui bénéficient de réglementations moins contraignantes. Les microcrèches dites “PAJE” sont majoritaires (87,7 % des places de microcrèches en 2024) et ont porté 90 % de la dynamique observée depuis 2013. »
En revanche, les crèches PSU sont, elles, de plus en plus fragilisées : leur taux de fréquentation est tombé à 57,3 % en 2025 ; 83 % supportent des charges horaires supérieures au plafond de financement de 10 € ; la pénurie de personnel réduit leur capacité réelle d’accueil ; la tarification à l’heure encourage parfois les accueils réguliers et à temps plein, au détriment des besoins occasionnels ou plus flexibles. Le rapport souligne aussi une concurrence et une différence de traitement entre les crèchesPSU et les microcrèches PAJE, ces dernières ayant moins de contraintes et pouvant davantage sélectionner des familles ayant des besoins stables.
Son analyse : « Cette situation conduit à un accroissement de la part des EAJE associatifs et du secteur marchand en situation déficitaire en situation déficitaire, alors même que ces derniers représentent 40 % de la capacité d’accueil des EAJE financés par la PSU. Les éléments relatifs à la santé financière des microcrèches PAJE (augmentation du nombre, taux d’occupation) comme à leur organisation (moindre pression de la pénurie de personnel du fait de contraintes d’encadrement moins fortes, possibilité de sélectionner des familles avec un volume horaire) ».

Les assistantes maternelles sont passées de 328 000 en 2013 à 227 000 en 2023. Près de la moitié de celles encore en activité pourraient partir à la retraite d’ici 2030.

Le constat de la mission est sévère : sans intervention, l’offre pourrait perdre 240 000 places d’ici 2033. Il manquerait alors environ 135 000 places pour conserver le taux de couverture actuel.

Par ailleurs, les inégalités territoriales sont importantes : quatre enfants sur dix vivent dans une commune dont le taux de couverture est inférieur à 50 %. Les besoins atypiques restent également mal couverts : horaires décalés, recherche d’emploi des parents, handicap de l’enfant.

Les priorités identifiées par le rapport

« Des mesures de soutien devraient être déployées en faveur de l’accueil formel du jeune enfant, dont la situation est fragilisée depuis plusieurs années », note le rapport. Plus loin, il précise : « Un soutien efficient à l’accueil formel du jeune enfant nécessite de consolider le capacitaire des crèches collectives et de renforcer l’attractivité des métiers de la petite enfance. »

Le rapport recommande donc de passer d’une politique centrée sur des objectifs nationaux de création de places à une politique territorialisée visant d’abord à préserver l’offre existante, à enrayer le déclin des assistantes maternelles, à stabiliser les crèches et à améliorer la qualité de tous les modes d’accueil.

Le détail des propositions

Voici le détail des cinq propositions-phares concernant les modes d’accueil que nous avons parfois contextualisées pour leur meilleure appréhension.

Proposition n° 1 : Réorienter le soutien public vers la consolidation des capacités existantes d’accueil du jeune enfant, pour l’ensemble des modes d’accueil :
— cibler les soutiens à la création nette de places en crèches (PIAJE, bonus CTG) sur les territoires avec un taux de couverture global nettement inférieur à la moyenne nationale et des besoins d’accueil non couverts ;
— réserver l’action relevant des « déserts petite enfance » aux territoires avec un taux de couverture particulièrement faible et en diminution à l’horizon 2033, et une capacité d’action limitée des partenaires ;
— évaluer le bonus « trajectoire » (45 M€ prévus en 2026), dans la perspective de sa mise en extinction à l’horizon 2027 ;
— dynamiser la capacité d’accueil des enfants de moins de 3 ans en école préélémentaire, par exemple en prévoyant une rentrée complémentaire pour les enfants qui ont 3 ans entre janvier et mai de l’année.

NB/ Le rapport recommande de privilégier la préservation des places existantes plutôt que d’annoncer un nouveau plan crèches national… qui ne sera jamais réalisé ! Effectivement, depuis trente ans, plusieurs plans avec des objectifs de création de places ambitieux se sont succédé et ont toujours été sous-exécutés. Par ailleurs, ces plans crèches ne servent à rien pour enrayer la baisse du nombre d’assistantes maternelles. Dès lors, les auteurs privilégient des actions plus territorialisées. Ce qui est tout à fait cohérent avec le déploiement du SPPE dont les communes sont les autorités organisatrices. Le rapport préconise d’agir là où les besoins sont les plus criants, c’est-à-dire dans les territoires sous-dotés (en deçà du taux de couverture national moyen) ou risquant à l’horizon 2033 de le devenir.
Quant à la chute de la préscolarisation… Sur ce point, les avis sont partagés. Nombreux sont ceux à penser que l’école n’est pas équipée pour accueillir des enfants de deux ans, que les enseignants ne sont pas formés en petite enfance et que, pour bien fonctionner, les très petites sections (TPS) devraient être animées par des EJE, voire un binôme EJE-professeur des écoles. Ce qui en termes de fonctionnement a un coût ! Les auteurs du rapport proposent de profiter de la baisse démographique ayant engendré une baisse des effectifs… cela pourrait être le bon moment de réfléchir comment bien accueillir de plus jeunes enfants.

Proposition n° 2 : Limiter les risques de fragilisation du secteur en revalorisant le financement des crèches et en renforçant la capacité des CAF à préserver les capacités d’accueil collectives actuelles, pour un coût annuel de 230 M€ :
— prévoir une revalorisation du plafond de la PSU à hauteur de 4 % sur la période 2026-2027 ;
— à titre complémentaire, accélérer la trajectoire de revalorisation du bonus territoire CTG afin de disposer d’un outil efficace de financement forfaitaire pour la prochaine COG ;
— soutenir les mises en conformité au référentiel bâtimentaire, en réorientant une partie des crédits prévisionnels associés aux investissements du plan crèche vers le fonds de modernisation des EAJE pour doubler le montant de celui-ci, à hauteur de 120 M€ ;
— renforcer la démarche « informer, détecter, accompagner » (IDA) mise en place par les CAF pour soutenir les établissements en difficulté financière.

NB/ Des mesures tournées vers les crèches PSU, les plus fragilisées selon le rapport. Une augmentation de 4 % de la PSU sur la période 2026-2027 en utilisant les crédits dédiés au plan crèches : c’est une proposition qui va dans le sens des demandes de la plupart des gestionnaires, en cette période de fin de COG. Pour rappel, le bureau du Comité de filière petite enfance (CFPE) a voté en juillet une résolution allant dans ce sens. Il est aussi recommandé de soutenir les EAJE qui se mettent en conformité avec le référentiel national bâtimentaire. Pour rappel, toutes les exigences du référentiel s’appliquent à tous les EAJE au 1er septembre 2026.

Proposition n° 3 : Engager la branche famille sur des actions contribuant à l’attractivité des métiers de la petite enfance :
— en mobilisant le fonds publics et territoires du FNAS sur deux projets pilotes concernant les auxiliaires de puériculture et les éducateurs du jeune enfant :
— un plan d’action spécifique dans la région Île-de-France pour diversifier les viviers d’accès aux professions d’auxiliaire de puériculture et d’éducateurs de jeunes enfants ;
— un contrat entre la CAF et des apprentis en formation initiale, prévoyant le versement d’une allocation en contrepartie d’un engagement de travailler dans le département les années suivantes.
— en réduisant les incertitudes sur le niveau de revenu des assistantes maternelles, par la mise en place d’un délai de carence de trois jours, remboursé par la branche famille, avant la suspension de salaire de l’assistante maternelle en cas d’absence pour enfant malade (impact maximal estimé à 80 M€), et par un versement anticipé de l’indemnisation chômage pour les ruptures de contrat de travail en cas d’impayé de salaire ;
— en expérimentant l’accompagnement des trois premières années d’exercice des assistantes maternelles par les relais petite enfance.

NB/ Le rapport propose de mobiliser la CNAF pour lutter contre le manque d’attractivité des métiers de la petite enfance tous types d’accueil confondus. Pour rappel, c’est la CNAF qui a réalisé les enquêtes sur la pénurie de professionnels dans les crèches. La dernière en date, réalisée fin 2024 et publiée en juillet 2025 faisait état d’un manque de 13 500 postes. La pénurie touche en priorité deux métiers : celui d’auxiliaire de puériculture (AP) et celui d’éducateur de jeunes enfants (EJE), et elle est particulièrement préoccupante en Île-de-France. D’où probablement les recommandations — à titre expérimental — du rapport polarisées sur ces deux métiers et cette région. Le rapport ne développe pas le type d’expérimentations qu’il préconise. À noter que le bonus attractivité dont peuvent bénéficier certaines crèches pour augmenter les rémunérations de leurs salariés peut jouer un rôle dans la lutte contre la pénurie ainsi que les récentes mesures votées par la CA de la CNAF sur le soutien à la VAE et l’apprentissage .
Quels leviers pour les assistantes maternelles ? Le rapport reconnaît que leur statut est précaire et choisit de privilégier ce qui permet de sécuriser leur rémunération en cas de retard de paiement ou d’impayés de salaires ou en cas d’absences pour enfant malade. Par ailleurs, pour que les nouvelles assistantes maternelles face aux difficultés ne quittent pas le métier, il préconise d’expérimenter un accompagnement spécifique par les RPE durant les trois premières années d’exercice… Une mission de plus pour les RPE déjà surchargés, et dont le rôle et les interventions ne sont pas toujours bien vécus. L’expérimentation ARPEDA , par exemple, ne fait pas l’unanimité. À voir, donc, de quel type d’accompagnement il serait question…

Proposition n° 4 : Inscrire l’ensemble des structures d’accueil collectif dans le même mode de financement assoupli :
— basculer les microcrèches PAJE dans un financement par la PSU et remplacer le CIFAM par un bonus « réservataire employeur privé » ;
— faire évoluer les crèches PSU d’un financement horaire vers un financement à la demi-journée.

NB/ Les auteurs préconisent un même mode de financement pour les crèches et microcrèches et se prononcent pour une PSU « assouplie ». Or on le sait, le modèle de la PSU est à bout de souffle avec une accumulation de bonus censés l’améliorer ou en corriger les effets délétères et aujourd’hui un consensus existe pour dire qu’il faut complètement revoir le mode de financement des modes d’accueil. Un groupe de travail, en vue de la prochaine COG, est en train de construire différentes hypothèses.
Néanmoins, la mission recommande une bascule des microcrèches vers la PSU et donc la suppression du CMG structure mais affirme qu’il convient d’annoncer un tel changement au moins 3 à 5 ans avant son effectivité.
Parallèlement à cette unification des modes de financement, la mission préconise « un ajustement des modalités horaires de tarification de la PSU, pour évoluer vers un suivi de l’activité à la demi-journée ». Une sorte de retour au forfait. Mais avec un système de forfait unique à la demi-journée. Et, ne doutant de rien, les auteurs envisagent un test dans plusieurs territoires dès 2027.
Par ailleurs, la mission propose de remplacer le très controversé CIFAM  par un bonus « réservataire employeur privé » dont on suppose qu’il pourrait fonctionner comme le bonus réservataire entreprise concernant les collectivités publiques. Ainsi, les CAF verseraient directement ce bonus aux entreprises réservataires de berceaux.

Proposition n° 5 : Mobiliser les cofinancements de la branche famille sur les priorités d’accessibilité financière pour les familles et de qualité d’accueil quel que soit le mode d’accueil pour un coût annuel de 60 M€ :
— rendre obligatoire la réalisation des 3 journées pédagogiques en crèche, déjà financées par la branche famille ;
— financer et rendre obligatoire pour le renouvellement de l’agrément des assistantes maternelles la participation à deux journées annuelles d’analyse des pratiques professionnelles et à une journée annuelle de formation continue ;
— rendre obligatoire et financer une journée pédagogique annuelle, prioriser l’attribution des aides au BAFA dans le cadre de plans d’action avec les collectivités « 100 % d’animateurs avec le BAFA en périscolaire » ;
— expérimenter une forfaitisation partielle du cofinancement de la branche famille aux structures périscolaires et extrascolaires, majorée suivant la capacité financière des collectivités territoriales, et conditionnée à l’application d’une grille tarifaire indexée sur le quotient familial des familles.

NB/ La mission IGF-IGAS, ne souhaitant pas être taxée d’approche exclusivement financière, rappelle « que la qualité d’accueil, gage de son efficacité, doit être renforcée pour se rapprocher du niveau moyen des pays comparables et peut l’être dès le court terme en mettant l’accent sur la formation des personnels. » Ainsi sa dernière proposition est axée sur la qualité d’accueil quel que soit le mode d’accueil choisi. D’où ses préconisations sur l’obligation des journées pédagogiques en crèches (actuellement recommandées et partiellement financées par la CNAF) et l’obligation de séances d’analyse de la pratique (actuellement en expérimentation dans les territoires volontaires) et d’une journée de formation continue par an pour les assistantes maternelles lors de leur demande de renouvellement d’agrément. Obligations qui seraient financées.

Améliorer l’effectivité du SPPE

Conformément à la lettre de mission du Premier ministre, les auteurs du rapport proposent plusieurs scénarios pour la mise en œuvre des propositions formulées (pas seulement sur les modes d’accueil). Dans le premier scénario proposé, la mission recommande de renforcer l’effectivité et l’efficacité du SPPE en lui donnant toutes les chances de réussir son déploiement. Sans se prononcer pour un droit opposable, la mission ouvre deux pistes.

Notant « que le bloc communal se voit confier une responsabilité sans cible à atteindre ni obligation d’investissement associée », la première piste propose que soit fixée aux communes « une cible de taux de couverture pluriannuel » incluant tous les modes d’accueil, avec, pour les communes en étant très éloignées, l’objectif de s’en rapprocher progressivement. Une option assez contraignante qui pourrait être assortie de sanctions.
Deuxième piste plus complexe à mettre en place : confier à la branche famille « la charge des dépenses de personnels pour les établissements EAJE, mimant ainsi le modèle de l’Éducation nationale. (…) En réduisant la charge pour les communes et en les laissant financer des dépenses (immobilier, alimentation…) qu’elles ont plus l’habitude de prendre en charge, cette réforme contribuerait à leur donner de la prévisibilité et à favoriser leur financement. » De premières estimations évaluent le surcoût pour la branche famille entre 1,3 Md€ et 2,0 Md€.
Reste à savoir si ces pistes inspireront la CNAF et son ministère de tutelle dans la préparation de la prochaine COG.

Consulter le rapport ci-dessous