Stratégie nationale contre la pauvreté : où en est-on quatre ans après ?

Une stratégie très ambitieuse

Dès le début de son premier quinquennat, Emmanuel Macron avait fait de la lutte contre la précarité, une priorité gouvernementale, dévoilant en septembre 2018, sa Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté. Au programme : une dizaine de mesures (sur les 35 annoncées) consacrées à l’enfance dont cinq spécifiquement dédiées au secteur de la petite enfance. L’objectif annoncé : renforcer l’offre pour améliorer l’accès des enfants issus de familles en situation de pauvreté aux structures d’accueil collectif et favoriser la formation des professionnels. Le ton était donné : la petite enfance était un domaine clé pour favoriser l’égalité des chances, ne serait-ce qu’au regard des chiffres de la Stratégie : sur un budget initial total cumulé de 8,5 milliards d’euros, les mesures relatives à la petite enfance et à l’éducation représentaient 23 % du budget initial, soit le deuxième poste derrière les droits sociaux (et la revalorisation de la prime d’activité).

Pas assez de données, pas assez vite…

Un projet ambitieux donc, mais quatre ans plus tard, la conclusion du comité d’évaluation dans son rapport 2022 en laisse plus d’un sur sa faim : « À ce stade, on peut simplement constater qu’il n’y a pas d’amélioration des indicateurs d’inégalités en matière de petite enfance et de réussite éducative. ». En d’autres mots, le volet petite enfance de la Stratégie nationale n’a, au regard des chiffres et des indicateurs disponibles aujourd’hui, pas encore porté ses fruits. Faut-il pour autant y voir un échec ? Pour l’heure, la conclusion serait trop hâtive, comme le souligne Gautier Maigne, directeur du département société et politique sociale de France Stratégie. « Il est difficile d’évaluer l’efficacité de certaines mesures car souvent, nous n’avons pas les indicateurs nécessaires ou le recul suffisant pour analyser leurs effets, d’autant plus que la crise sanitaire est passée par là », précise-t-il.

Un exemple qui illustre parfaitement son propos : pour mesurer l’atteinte de l’objectif premier de la stratégie nationale dans le domaine de la petite enfance (améliorer l’accueil des enfants issus de milieux défavorisés en EAJE), le comité ne disposait que d’un chiffre de la CNAF… en date de 2019. À l’époque, 20,2 % des enfants appartenant aux familles dont les ressources étaient situées sous le seuil de pauvreté avaient fréquenté un équipement d’accueil du jeune enfant (EAJE) relevant de la prestation de service unique, contre 20 % l’année précédente. On pourrait en conclure qu’au mieux les inégalités stagnaient… Mais ce n’est là qu’un indicateur datant, qui plus est, de quelques mois seulement après le lancement de la Stratégie nationale. Alors, en 2022, où en est-on vraiment dans le déploiement de ladite stratégie ? Un focus par mesure s’impose !

Mesure 1. Développer les modes d’accueil : peut nettement mieux faire !

C’était la première et la plus emblématique des mesures de la Stratégie gouvernementale : « Développer les modes d’accueil de la petite enfance, notamment dans les territoires fragiles avec la création d’un bonus « Territoires » permettant de diminuer à moins de 10 % le reste à charge des communes. ». L’objectif initial de cette mesure était alors de créer 30 000 places en EAJE. Mais comme nous vous l’annoncions il y a quelque temps, la CNAF et le ministère avaient, à l’époque du rapport d’étape déjà, revu leurs ambitions à la baisse avec la création de 15 000 places d’ici 2022.

Toujours trop peu de places !

Nous voici donc en 2022 et force est de constater qu’il n’y a rien de nouveau sous le soleil… Faute, là encore, de chiffres consolidés récents disponibles du côté de la CNAF. Dans son nouveau rapport, le comité ne fait donc que rappeler le bilan modeste déjà observé il y a quelques mois : depuis le déploiement de la mesure et jusqu’à mi-2021, 8927 places d’EAJE ont été créées, soit environ 30 % de l’objectif initial. Trop peu donc.

Mesure 2. Réussir la mixité sociale dans les modes d’accueil : des résultats encourageants, mais…

Lors de la COG 2018-2022, un bonus « mixité » avait été créé pour favoriser l’accueil des enfants issus de familles défavorisées et donc permettre la mixité sociale dans les lieux d’accueil du jeune enfant. Le rapport 2022 vient ici confirmer la tendance positive déjà étayée dans le rapport d’étape : « l’objectif des 90 000 places bénéficiant de ce bonus d’ici 2022 était quasiment atteint fin 2021 », lit-on dans le suivi du comité. Reste que ce succès doit être relativisé à plusieurs titres.

Un problème de ciblage

D’abord, le nombre de places bénéficiant de ce bonus n’a quasiment pas évolué depuis 2019. Ensuite, ce bonus ne touche pas toujours sa cible. Une étude publiée par la direction des statistiques, de l’évaluation et de la recherche de la CNAF (DSER) démontre ainsi que « près de la moitié des EAJE (46 % en 2019) accueillant entre 30 et 40 % d’enfants en situation de pauvreté ne bénéficient pas du bonus, alors qu’à l’inverse 8 % de ceux accueillant entre 10 et 20 % des enfants en situation de pauvreté en bénéficient ».

Le problème sous-jacent ? À l’heure actuelle, le bonus mixité est mal ciblé car il est « calculé en fonction de la participation moyenne des familles dans une structure d’accueil et pas en fonction de la participation individuelle de chaque famille », rappelle Gautier Maigne.

En-dessous d’un certain niveau de participation des familles, la structure touche le bonus maximum. Au-dessus, elle n’en touche pas. In fine, impossible de savoir combien de places sont réellement attribuées à des familles très précaires. Pour avoir une idée plus claire de la portée de cette mesure, il faudrait donc que les structures communiquent chaque mois, ou plus régulièrement du moins, le niveau de participation de chaque famille. Ce qui, pour l’heure, présente trop de contraintes techniques et administratives.

L’accueil individuel : grand oublié de la mixité ?

Dernier écueil (et non des moindres) sur la question de la mixité sociale : « aucune information n’est disponible sur les actions engagées » pour la favoriser dans l’accueil individuel, lit-on dans le rapport. Encore un problème de ciblage ou d’information ? Loin de là, « on dispose de nombreuses données sur l’accueil individuel » continue-t-il, « Mais il n’y a pas eu de mesure spécifique déployée en matière de mixité sociale dans ce secteur ». En d’autres mots, l’accueil individuel est (une fois encore) le grand oublié de la politique de la petite enfance !

Mesure 3. Renforcer la transparence des modalités d’attribution des places de crèches : un échec… pour le moment !

Comment sont réellement attribuées les places en crèches ? On comprend aisément que le gouvernement ait voulu lever le voile sur cette question, notamment au regard du manque d’accès des populations défavorisées aux structures d’accueil collectif. Et pourtant, en quatre ans, le comité constate que la situation reste tout aussi opaque : « L’évolution des modalités d’attribution des places en crèches n’est pas connue et aucune information n’est collectée afin de connaître l’application effective du barème national, qui a été réalisé en 2019 ».

Une question hautement politique !

En filigrane, un constat : on ne se donne pas les moyens d’évaluer un problème pourtant essentiel dans le secteur, tant la question est politique ! « L’attribution des places en crèche est une compétence communale. Les critères d’attribution sont donc spécifiques à chaque collectivité et ces informations ne sont pas remontées de manière centralisée », précise Gautier Maigne. Et de rappeler qu’il avait été un temps envisagé de fixer des cotations communes avant de privilégier la piste du référentiel, confiée à Élisabeth Laithier… mais qui n’est pas opposable. Une solution envisageable : conditionner certains financements à la déclaration des critères d’attribution. Mais c’est pour l’heure, un vœu (très) pieu !

Mesure 4. La création de crèches à vocation d’insertion professionnelle (AVIP) : un succès !

Pour favoriser l’accompagnement des parents en recherche d’emploi, le gouvernement avait fixé, dans le cadre de la Stratégie nationale, la labellisation de 300 structures AVIP (ou 1300 places) en 2021. Il y a quelques mois, l’objectif n’avait pas été atteint : le rapport d’étape l’avait déjà souligné rappelant que fin 2020, 144 crèches seulement avaient reçu le label.

Un taux de retour à l’emploi intéressant

Mais le rapport 2022 se veut finalement plus optimiste que son prédécesseur : « en juin 2021, 259 crèches étaient labellisées AVIP dans 32 départements, soit 86 % de l’objectif initialement fixé ». On peut (toujours) mieux faire, certes, mais il faut aussi savoir valoriser (et amplifier si possible) le positif, comme le rappelle Gautier Maigne : « Avec les AVIP, on a quelques éléments d’évaluation qui donnent l’impression que ce dispositif va dans le bon sens. Ce n’est pas toujours le cas ! ». La preuve : une enquête, menée par le cabinet Asdo pour la CNAF, a permis de constater que les crèches AVIP avaient bien trouvé leur public. Ses conclusions : 48 % des bénéficiaires étaient des familles en situation particulièrement précaire (allocataires du RSA), avec une surreprésentation des familles monoparentales et nombreuses.

Quant aux résultats observés en termes d’insertion, ils sont eux aussi positifs : 60 % des parents AVIP ont retrouvé un emploi en moins de 3 mois, même si ces emplois restent généralement précaires.

Un suivi qui peut être amélioré

Reste que là encore, des progrès peuvent être réalisés pour permettre un meilleur accès à ces structures : « Aujourd’hui, on connaît le nombre de crèches labellisées AVIP, mais pas le nombre de places attribuées aux familles en besoin d’insertion, car le cahier des charges ne précise par de proportion minimale pour l’attribution du label. Il serait intéressant de tenir compte des deux indicateurs », précise-t-il.

Mesure 5. La formation des professionnels : un plan (vraiment) décevant ?

C’est un des points sensibles du rapport… Parmi les mesures de la Stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté, le gouvernement avait préconisé « un plan de formation et un nouveau référentiel pour 600 000 professionnels de la petite enfance (…) ». Cette offre de formation semblait, il y a quelques mois encore, enthousiasmer les parties prenantes (Marine Jeantet avait à ce titre salué un plan « en pleine montée en puissance »).

Une stratégie trop ambitieuse ?

Avec le rapport 2022, les parties prenantes semblent avoir déchanté. Premier constat du comité : « L’objectif initial de former 600 000 professionnels sur trois ans a été revu à la baisse, en passant à 200 000 formations », sur la même période. Un objectif divisé par trois donc… voire plus, dans la mesure où un professionnel pourrait bénéficier sur ladite période de plus d’une formation ! Au global, en 2021, 53 378 départs en formation ont été recensés : 20 000 sur le volet territorial de l’offre, 33 378 sur le volet national, soit 37 % de l’objectif révisé et 12 % (seulement) de l’objectif initial.

Conclusions du comité : « Concernant la formation des professionnels de la petite enfance (…), si le référentiel prévu a bien vu le jour, la formation est passée d’une visée très ambitieuse (…), à un objectif considérablement réduit – ce qui alarme le panel citoyen, inquiet à la fois du niveau de formation et plus généralement de l’attractivité de ces métiers. Il paraît nécessaire de revoir les modalités de formation et de s’assurer que leur contenu correspond bien aux objectifs visés. » Autant dire que l’heure n’est pas vraiment aux félicitations !

Côté formation, on a loupé le coche !

Autre constat plutôt inquiétant du rapport : les formations proposées semblent avoir du mal, sur le terrain, à avoir la résonance escomptée. En atteste le programme « Parler Bambin », qui a été évalué par l’ANSA en 2021. Verdict : si son impact à court terme est intéressant (en termes de connaissance du développement langagier des enfants pour les professionnels, de communication avec les parents, etc.), à long terme « Parler Bambin semble ne pas avoir d’effet sur le développement langagier des enfants (…). L’absence de résultats significatifs sur le long terme peut s’expliquer par l’absence de changement soutenu des pratiques des professionnelles ou d’une maîtrise des bonnes pratiques antérieure au programme », décrypte le comité. Alors, comment faire pour que les formations des professionnels rayonnent réellement sur les enfants ? Comment éviter qu’elles ne soient pas, comme ici semble-t-il, un coup d’épée dans l’eau ? Difficile à dire, mais une chose est certaine : « La quantité et la qualité de l’accueil étaient prioritaires, mais les objectifs très ambitieux sur ce dernier point n’ont pas été atteints », constate Gautier Maigne. En matière de formation, on semble donc bien avoir loupé le coche !

Alors que conclure de ce rapport ?

Il semblerait que la Stratégie gouvernementale de prévention et de lutte contre la pauvreté ait favorisé l’émergence de quelques pistes intéressantes dans le domaine de la petite enfance (notamment les AVIP), mais que, globalement, la navigation se fasse toujours à vue. Entre des objectifs non atteints ou revus à la baisse, des chiffres et des informations clés qui ne sont pas disponibles et des dispositifs qui sur le terrain ne portent pas vraiment leurs fruits (effets réels des formations), on peut comprendre l’inquiétude du panel citoyen du comité qui s’interroge sur « l’ambition – à ses yeux peut-être trop élevée – de la Stratégie dans le champ de l’éducation et de la petite enfance, avec un périmètre large sans priorité claire qui donne l’impression d’un éparpillement des mesures ». Un recentrage du volet petit enfance de cette stratégie gouvernementale semble donc s’imposer.

Et c’est sans compter, toujours et encore, le problème des places. Pour que la stratégie nationale soit réellement efficace, il faudrait en effet « agir avant tout sur l’offre, ce qui était l’ambition du bonus territoire, mais il n’y a pas eu de réel progrès sur la période observée », conclut Gautier Maigne. Et de préciser que pour favoriser l’accès en accueil des enfants issus de familles défavorisées, « il faut aussi agir sur les attentes des familles. Quand les deux parents sont sans emploi, ils ne vont pas forcément demander de place en crèche. Or, ce travail de représentation sociale est beaucoup plus long ». Reste donc à voir aujourd’hui, si le nouveau quinquennat et le service public de la petite enfance à venir pourront agir plus précisément sur ces aspects. Affaire à suivre.