Toulouse : la Chambre régionale des comptes épingle la gestion des crèches municipales

La Chambre régionale des comptes Occitanie vient de rendre son rapport d’observations sur les établissements municipaux d’accueil des jeunes enfants à Toulouse, pour les exercices 2022 à 2024. Il est le résultat d’un audit flash lancé fin août 2024 de son propre chef, qui vient analyser l’organisation et la gestion des Eaje de la ville rose, mais se défend de « porter un regard sur l’ensemble de la politique toulousaine en faveur de la petite enfance ». 

L’offre, les difficultés et le coût 

Comme nous le décrivions dans notre enquête en 2023, la municipalité de Toulouse mène une politique petite enfance dynamique pour répondre à une croissance démographique forte et aux besoins d’accueil qui en découlent. Une ville engagée pour une forte mixité sociale, dans une large pluralité de gestionnaires, en appui sur le secteur associatif. Ses derniers chantiers en date : la Ville a repris en gestion municipale 16 crèches collectives précédemment gérées par le CCAS et bien sûr endossé ses compétences d’autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant dans le cadre du SPPE, depuis le 1^er janvier dernier. 

Par cet audit, la chambre a donc soulevé trois questions : 

• Quelle est l’offre de places proposée aux familles et est-elle suffisante pour faire face à la croissance démographique toulousaine ? 
• Quelles sont les difficultés rencontrées dans leur gestion et, notamment, dans un contexte national de pénurie de professionnels de la petite enfance ? 
• Quel est le coût des équipements municipaux ? 

Une offre qui ne répond pas encore aux besoins 

Avec une population de plus de 500 000 habitants, dont une part jeune et active en augmentation constante, force est de constater que la commune peine à adapter son offre d’accueil à des besoins importants, sur lesquels la baisse de la natalité observée après la crise sanitaire, n’a pour l’instant pas eu d’incidence. L’offre d’accueil reste insuffisante à Toulouse et près de 1600 familles sont toujours en attente d’une place en structure d’accueil à l’issue des commissions d’attribution. L’accueil collectif, bien que majoritaire, représente 57 places pour 100 enfants de moins de 3 ans, en dessous de la moyenne nationale à 60,3. 

Pour tenter de faire pencher la balance, la municipalité travaille à « l’augmentation des places en régie municipale, l’amélioration du taux d’occupation des places existantes en gestion municipale, la revalorisation des subventions accordées au secteur associatif et mutualiste (montant prévisionnel de 13,4 M€ en 2026) et la contribution à la création de 394 nouvelles places », détaille le rapport. Mais également à la restructuration et mutualisation de bâtiments existants pour augmenter les capacités d’accueil. 

Un taux d’occupation trop faible 

Depuis la reprise des 16 crèches du CCAS en gestion municipale, la commune compte 58 Eaje. Et bien que l’offre soit insuffisante, le rapport révèle que paradoxalement, « le nombre d’enfants accueillis au sein des EAJE gérés par la commune de Toulouse est faible au regard des capacités d’accueil, avec un taux d’occupation réel inférieur à 50 % en 2023 » mais « supérieur à 70 % dans les crèches associatives et mutualistes ». 60% étant le seuil d’alerte défini par la Caf. La Chambre l’explique par un manque de réactivité dans les modulations d’attribution des places, et par un nombre de jours d’ouverture et des amplitudes horaires uniformes et supérieurs à la moyenne nationale. Mais aussi par un manque de mobilisation des équipes en nombre suffisant pour assurer l’accueil des enfants. 

Pour espérer relever ce taux d’occupation, la Ville travaille donc à la révision des délais d’examen des demandes d’attribution de places. La refonte de la commission municipale d’attribution des places d’accueil du jeune enfant (Capaje), faite en 2024, devrait favoriser la progression des accueils temporaires et occasionnels. La durée d’ouverture et l’amplitude horaire des Eaje est également en questionnement : actuellement, les structures ont une amplitude d‘ouverture importante et uniforme mais « la commune pourrait examiner la possibilité de réserver cette large amplitude pour quelques établissements par quartier en fonction des publics accueillis » et «  proposer un autre mode de garde, par exemple chez une assistante maternelle en crèche familiale pour les parents ayant des horaires de travail atypiques ». Cela permettrait de concentrer un maximum d’agents sur les heures à fort taux d’occupation et de limiter les coûts aux « horaires borne » de la journée. Le nombre de jours d’ouverture pourrait être revu à la baisse. Enfin, le développement des multi-accueils intégrant les haltes garderies est à l’étude. 

Pénurie : quelques leviers d’intervention à l’essai

Comme la plupart des gestionnaires sur le territoire, la Ville de Toulouse rencontre des difficultés de recrutement de personnel diplômé pour assurer le bon fonctionnement de ses lieux d’accueil et doit également faire face à un absentéisme au travail important (31 jours par agent en 2023 soit 69 agents absents en 2023). Un phénomène qui s’est encore aggravé en 2024, représentant un coût de 4,9M€. Le rapport évoque en premier lieu des raisons de santé, l’usure professionnelle, les accidents du travail et risques psycho-sociaux. Les chiffre-clés du rapport font état de 865 agents permanents en ETP, 607 agents non permanents dont 162 assistantes maternelles, 414 contractuels et 31 apprentis. Et d’un taux de vacance de postes en Eaje de 20%. 

Pour y palier, la Ville s’engage dans « un projet d’ensemble de lutte contre l’absentéisme avec un volet consacré à la reconversion professionnelle des agents, notamment ceux dont l’inaptitude à poursuivre leurs fonctions est reconnue médicalement ». Pour contrer la pénurie, elle mise sur l’accueil de stagiaires et d’apprentis qui pourront nourrir un vivier de recrutement, et travaille à fidéliser ses agents déjà en poste par des revalorisations salariales, ou l’allongement des contrats de travail pour les non-titulaires. De quoi offrir une perspective de carrière plus dynamique et attractive… Le rapport note également que la Ville gagnerait à se doter d’un plan de communication sur l’ensemble des métiers de la petite enfance, jusqu’alors inexistant. 

Des ratios d’encadrement invérifiables 

Si Toulouse applique le taux d’encadrement règlementaire dans ses Eaje, le référentiel théorique par type et taille d’équipement, appliqué dans les structures municipales, prévoit un encadrement renforcé sur les fonctions de direction d’EAJE pour toute structure de plus de 35 places. Mais le rapport  relève un manque d’harmonisation des données (effectifs des Eaje, nombre d’agents rémunérés et référentiel théorique) qui rend difficile l’appréhension globale du taux d’encadrement effectif nécessaire et le respect des ratios par la commune… Le rapport stipule même que ce référentiel devrait être revu, ce à quoi la commune s’est engagée. La Chambre recommande aussi d’assurer un meilleur pilotage des effectifs des professionnels de terrain « afin que le taux d’encadrement des enfants, tout en respectant les obligations règlementaires, soit corrélé au nombre d’enfants accueillis ». 

Les coûts de gestion (trop) élevés des Eaje 

Si la Chambre régionale des comptes reconnait le dynamisme et la réactivité de la politique petite enfance toulousaine sur les problématiques évoquées, elle fait cependant deux constats défavorables sur le financement. Le rapport signale : « La faiblesse des taux d’activité́ des EAJE, qui se traduit par une moindre compensation versée par la caisse d’allocations familiales et par conséquent, par un reste à charge plus important et, d’autre part, le poids de la masse salariale ». En 2023, Toulouse a dû consacrer 58,6 M€ au fonctionnement des Eaje municipaux, la commune assurant 52% du financement soit 30,2 M€. Le rapport note également un coût à la place trop élevé (22k€ contre 17,5k€ au niveau national). Un écart qu’il explique par « la pratique propre à la collectivité́, d’intégrer l’ensemble des coûts, en particulier les frais de siège, dans le coût de revient d’une place en crèche ». 

La municipalité prend acte

Il semble que ce rapport ait suscité de riches débats avec l’opposition lors du Conseil Municipal du 20 juin – rapportés par la presse locale. A cette occasion, l’adjointe en charge de la petite enfance, Laurence Katzenmayer, a pu donner quelques précisions et justifications. Dans une réponse écrite adressée à la Chambre régionale des comptes, conformément à la législation, le maire de Toulouse Jean-Luc Moudenc avait tenu à préciser et rappeler les récentes orientations stratégiques de la Ville pour ses Eaje municipaux et plus largement sa politique petite enfance ambitieuse. « Ces différentes actions couplées aux préconisations émises par votre audit, qui sont à l’étude, confirment la dynamique engagée il y a plusieurs années d’amélioration continue du fonctionnement de la gestion des Eaje », insistait-il.

Lire le rapport 

Lire la réponse