Droit à la garde d’enfant : la Cnaf publie une analyse comparative européenne

Le droit à la garde d’enfant, une promesse d’Emmanuel Macron

Pour rappel, lors de son discours d’ouverture du Congrès de la Fédération des acteurs de la solidarité, le 6 janvier dernier, Emmanuel Macron, qui n’était pas encore officiellement candidat à un second mandat, avait déclaré : « Nous devons donc concevoir un nouveau système plus clair, plus centré sur la réponse directe aux besoins des parents, notamment ceux qui ont des besoins spécifiques, que j’évoquais à l’instant. En somme, mettre en place un véritable droit à la garde d’enfant qui devrait se traduire par un mode d’accueil individuel ou collectif accessible pour tous les parents, avec une indemnisation en cas d’absence de solution. Ce nouveau système devra permettre de répondre de façon progressive au besoin d’ouverture de 200 000 nouvelles places d’accueil collectives ou individuelles, alors qu’aujourd’hui personne ne se sent réellement responsable, si nous sommes honnêtes avec nous-mêmes, pour répondre à ces besoins et pour que ce droit ne soit pas simplement incantatoire. Et donc, tout cela nécessite aussi, dans le cadre d’un débat démocratique, de désigner un chef de file unique qui sera responsable de cette politique de l’accueil du jeune enfant au plus près du terrain. Et je le dis en regardant les systèmes qui aujourd’hui se mettent à mieux fonctionner que le nôtre, en particulier pour prendre deux exemples, le système allemand, le système islandais qui ont permis de faire progresser très rapidement ces pays, qu’il y a quelques années, étaient moins efficaces que nous en la matière. »

Nourrir la réflexion sur le droit à une place d’accueil en France

Dans son allocution, Emmanuel Macron cite deux pays, l’Allemagne et l’Islande, qui depuis une dizaine d’années ont mis en place de droit à une place d’accueil. Ils sont inclus dans l’analyse de la Cnaf avec également la Suède, la Finlande et le Danemark. « L’idée de cette recherche, à l’initiative des services de la Cnaf, explique Catherine Collombet, sous-directrice chargée des relations internationales à la Cnaf et conseillère scientifique au HCFEA, qui a dirigé l’étude, était de se poser les questions suivantes : Comment ce droit fonctionne-t-il dans d’autres pays ? Comment s’insère-t-il dans les systèmes d’accueil du jeune enfant ? Comment s’articule-t-il avec le congé parental ? Et quels enseignements on pourrait en retirer pour la mise en place d’un tel droit en France ? ». Un travail qui a été mené en lien avec des correspondants à l’étranger, puis publié notamment dans la rubrique « International » du site caf.fr.

Les communes comme « chef de file »

À l’heure actuelle en France, pas de « chef de file unique ». Les communes ont en effet une compétence facultative en matière d’accueil des jeunes enfants. Toutefois, nombreuses sont celles qui le prennent en charge. Mais, avec le futur service public de la petite enfance, comme l’indique Emmanuel Macron dans son discours d’ailleurs, il est clair que cette responsabilité devra incomber à quelqu’un. Dans l’étude, on apprend que les communes des 5 pays en question jouent un rôle majeur. « Ce qui est intéressant, souligne Catherine Collombet, c’est qu’il y a une constante dans les différents pays étudiés : c’est toujours le niveau communal qui est responsable de la mise en œuvre du droit. » Et poursuit : « Cela vaut à la fois dans les pays où la mise en œuvre de la politique sociale est décentralisée au niveau des communes, ce qui est le cas notamment de la Suède et de la Finlande, mais cela vaut aussi pour les pays à gouvernance plus complexe impliquant plusieurs niveaux de collectivités publiques comme l’Allemagne où les Länder ont un rôle important. »

Un droit opposable pour tous mais pas au même âge

Si chacun des pays analysés a mis en place un droit à une place d’accueil dès le plus jeune âge, l’âge en question est variable. « Il démarre à 6 mois au Danemark, à 9 mois en Finlande, à 1 an en Allemagne et en Suède et à 2 ans au Royaume-Uni. Mais dans ce pays il n’existe que pour les enfants défavorisés, il n’est pas universel à la différence de tous les autres pays étudiés dans ce panel », précise Catherine Collombet. Des différences liées au système de congé parental de chacun des pays. « Il y a une continuité recherchée entre le congé parental, qui est souvent indemnisé dans ces pays à hauteur intéressante, et le moment où l’enfant peut basculer sur un droit à une place d’accueil individuel ou collectif. C’est pensé ensemble et cela permet de libérer des places surtout lors des premiers mois. La bonne rémunération du congé parental incite les parents à garder leurs enfants », indique-t-elle.

Pas toujours un droit à une place à temps plein

Autre point intéressant de l’enquête : si les familles ont le droit à une place à temps plein en Finlande, au Danemark et en Islande, ce n’est pas forcément le cas en Allemagne et en Suède, comme le fait remarquer Catherine Collombet : « Dans ces deux pays, on a un système un peu différent : il y a une articulation entre un accueil à temps partiel qui a une visée de développement de l’enfant – c’est-à-dire on assure à tous un accueil à temps partiel – et un accueil à temps plein qui a plutôt une visée de conciliation vie pro/vie personnelle en direction des parents. Et dans ce cas, c’est vraiment sur la base d’un besoin avéré de conciliation que les familles pourront bénéficier d’un accueil à temps plein ».

L’impact variable du droit sur le niveau de l’offre

« Ce nouveau système devra permettre de répondre de façon progressive au besoin d’ouverture de 200 000 nouvelles places d’accueil collectives ou individuelles », annonçait Emmanuel Macron dans son discours du 6 janvier. Qu’en est-il dans les pays étudiés ? « Sur cette question de l’impact du droit sur le niveau de l’offre, il y a une vraie différence entre les pays scandinaves d’un côté tels que la Suède et le Danemark où le droit opposable est davantage venu consacrer un développement antérieur de l’offre (…), et l’Allemagne où ce droit a été un levier de développement », commente Catherine Collombet. Et continue : « En Allemagne, le droit à une place a été institué par une loi de 2008 qui est entrée en vigueur, 5 ans après, en 2013 et on constate qu’il y a énormément de places qui se sont créées sur cette période et plus de 425 000 places entre 2008 et 2018 et le nombre de places pour les enfants de moins de trois ans a été multiplié par plus de deux. On voit très clairement que les communes ont anticipé l’obligation de pourvoir aux demandes en créant un grand nombre de places. »

Accueil individuel ou accueil collectif : les parents n’ont pas le choix

Les parents n’ont pas la possibilité de choisir un mode d’accueil en particulier. C’est la commune qui leur attribue une place chez une assistante maternelle ou dans une crèche. « Quand il y a recours en Allemagne par exemple, le juge peut estimer que le droit a été respecté si la commune a proposé une place auprès d’une assistante maternelle même si les parents souhaitaient une place en crèche. Et la seule condition qui a été identifiée et qui est à remplir par la commune, c’est que la place proposée soit suffisamment proche du domicile de la famille. En Allemagne, le juge a défini cette distance suffisante comme équivalente à un trajet de 30 minutes ou de 5 km en ville. À noter qu’en Suède, il y a à peu près les mêmes dispositions. »

Une solvabilisation des familles équivalente

En France, on le sait, le reste à charge (RAC) pour les familles dépend du mode d’accueil choisi. Il est plus important pour les familles qui emploient une assistante maternelle. On comprend bien ici que la question du RAC a toute son importance, et ce d’autant plus si dans le futur droit de garde opposable, les parents ne peuvent pas choisir entre accueil individuel et accueil collectif. L’égalité de traitement est essentielle. Au sujet du RAC, Jean-Christophe Combe, ministre des Solidarités, de l’Autonomie et des Personnes handicapées, dans une interview donnée aux Pros de la Petite Enfance début septembre a d’ailleurs affirmé : « Assurer une égalité d’accès aux modes d’accueil et harmoniser les restes à charge pour les familles, c’est dans ma feuille de route et c’est conforme aux engagements du gouvernement. »

Et dans l’enquête Cnaf, qu’en est-il ? « Il peut y avoir gratuité de ces heures, mais quand elle existe, c’est pour les familles défavorisées. C’est le cas en Allemagne notamment ou pour des territoires défavorisés comme c’est le cas au Danemark. Pour les autres familles, il n’y a pas de gratuité, mais il y a un barème qui plafonne le reste à charge en fonction des revenus, un peu comme on peut le connaître en France, avec un barème national en Suède, mais défini en fonction de chaque Land en Allemagne. Et point important : Il y a une prise en charge équivalente du coût pour la famille que ce soit en cas de recours à l’accueil individuel ou à l’accueil collectif dans la plupart des pays. Et en Allemagne et en Suède, cela est permis parce que les professionnels de l’accueil individuel sont employés et rémunérés par les communes et que la tarification des familles se fait selon le même barème que celui applicable à l’accueil collectif. En Finlande, c’est un peu différent : les aides aux familles sont variables selon le type d’offres auquel il est recouru, mais on a un niveau de solvabilisation des familles qui est équivalent au final », détaille Catherine Collombet. À noter que si aucune place d’accueil ne peut être proposée, la famille reçoit une compensation financière. Et cela est valable pour tous les pays de l’analyse comparative.

Un système de recours « élaboré » en Allemagne

L’Allemagne est LE pays qui a, dès l’origine, c’est-à-dire dès la loi de 2008, mis en place un système de recours relativement « élaboré » en cas de refus de place. « La question a été précisée par la jurisprudence qui a reconnu la possibilité pour les parents, en l’absence de place disponible dans leur commune, de se voir compenser les frais qu’ils auraient supportés notamment avec une indemnisation par exemple en cas de recours contraint à une garde privée et de se voir indemniser aussi les autres préjudices qui seraient liés à un arrêt de type congé parental », explique Catherine Collombet. Mais malgré ce dispositif, il semblerait qu’il n’y ait eu que très peu de recours. Ainsi, en 2013, année d’entrée en vigueur du droit à une place d’accueil, seuls 250 recours ont été comptabilisés. Quant aux autres pays, elle indique : « La question du recours ne semble pas être un sujet, et je pense notamment à la Suède, au Danemark, parce que l’offre est relativement déjà importante et correspond relativement aux besoins. » Et finalement, on peut aussi conclure, d’après Catherine Collombet, que la faiblesse des recours est un bon indicateur de satisfaction des parents sur le fonctionnement du dispositif.

En France, un système à inventer

Les spécificités françaises sont telles – accueil individuel prépondérant et rôle important de la branche famille dans la gouvernance – qu’aucun des pays étudiés ne peut servir entièrement de modèle, selon Catherine Collombet. « Mais il y a des leçons qui peuvent être tirées de ces analyses. Le droit à une place pose déjà un sujet de niveau d’offre même si on s’aperçoit que le niveau en France est relativement élevé en comparaison des pays qui ont mis en œuvre ce droit à une place. Cela pose aussi le sujet de la répartition territoriale de l’offre. Mais aussi celui de l’intégration de l’accueil individuel dans un éventuel système de droit opposable alors que les modalités de solvabilisation des familles en cas de recours à un mode d’accueil sont aujourd’hui très différentes qu’il y ait recours à un mode d’accueil individuel ou collectif. Et puis les garanties en termes de qualité ne sont pas les mêmes. Enfin, cela pose le sujet, comme nous l’avons déjà évoqué, de l’articulation du droit à une place d’accueil avec le système de congé parental », conclut-elle.