Etude sur les systèmes de gouvernance de la petite enfance en Allemagne et en France pendant la pandémie de Covid 19 : le point avec Catherine Collombet de la Cnaf

Les Pros de la Petite Enfance : Pourquoi la Cnaf a-t-elle choisi de mettre en parallèle les systèmes de gouvernance de la petite enfance français et allemand ? Sont-ils aussi différents qu’ils le semblent ?

Catherine Collombet : Nous avons voulu observer comment deux pays à la gouvernance très différente avaient réagi à un même choc, la pandémie de Covid 19. Ça nous paraissait très intéressant en termes de sociologie administrative car il est assez rare que plusieurs pays aient à faire face à un choc identique au même moment ! De manière générale, depuis une vingtaine d’années, l’Allemagne a engagé des réformes très ambitieuses en matière de petite enfance ; elle a une trajectoire qui lui a permis de combler une bonne partie du retard qu’elle accusait par rapport à d’autres pays européens plus avancés en la matière. Par ailleurs, sa gouvernance de la politique d’accueil du jeune enfant est différente de celle de la France et notamment en grande partie à cause du caractère fédéral et décentralisé de l’organisation administrative du pays.

Quels sont les points communs et les principales différences des systèmes de gouvernance français et allemands en matière de petite enfance ?

France et Allemagne partagent une gouvernance multi-acteurs du secteur de l’accueil du jeune enfant. Dans un pays comme dans l’autre, les communes et les acteurs associatifs exercent un rôle important dans l’offre de service d’accueil de la petite enfance. Mais pour autant, il y a des différences plus importantes. L’Allemagne est un État fédéral et en matière d’éducation et de petite enfance, ce sont vraiment les Länder qui sont principalement compétents : ils sont les premiers financeurs et ont une compétence normative sur un grand nombre de sujets (par exemple, les ratios d’encadrement qui peuvent être, en conséquence, très différents d’un Länder à un autre). L’État fédéral a joué un rôle d’impulsion important ces dernières années, notamment en matière de financement, ou pour les créations de modes d’accueil qui ont caractérisé le pays ces vingt dernières années. Mais ça s’est toujours fait dans le respect de la compétence des Länder. Les communes ont aussi un rôle important : le droit opposable à l’accueil des enfants de un à trois ans, mis en place très progressivement en Allemagne depuis 2013, est de leur responsabilité.

A contrario, dans cette étude, vous montrez que la France a une gouvernance du secteur de la petite enfance très centralisée par l’État.

En France, même si les communes jouent un rôle important dans l’offre d’accueil, nous n’avons pas d’acteur local qui a un rôle structurant équivalent à celui des Länder ou des communes allemandes. L’État est compétent pour prendre les lois et règlements qui encadrent les modes d’accueil. Et on a le rôle central de la branche Famille qui n’a pas d’équivalent en Allemagne, comme financeur de la petite enfance et comme opérateur des politiques publiques définies avec l’État dans le cadre des COG.

Comment les états ont-ils appréhendé la crise sanitaire ?

Nous avons cherché à comprendre comment les systèmes de gouvernance existants ont été impactés par la pandémie. Ont-ils évolué ? Les systèmes antérieurs ont-ils été confortés ou infirmés pendant la crise ? Nous avons constaté qu’en Allemagne, en matière de santé comme en matière d’accueil du jeune enfant, les Länder ont la compétence première. Face à la pandémie, l’État fédéral a tenté de coordonner les réponses des Länder mais sans complètement y arriver. Les Länder ont donc gardé un rôle majeur et il a pu y avoir des différences importantes de l’un à l’autre dans les décisions de réouverture des services d’accueil par exemple.

Alors qu’en France, l’État étant l’acteur central en matière de santé publique, il a utilisé ses pouvoirs dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire et ce sont des décrets qui ont fixé le rythme et les modalités de réouverture. L’article montre qu’il y avait déjà, avant la pandémie, une tendance au renforcement du rôle de l’État, que la crise sanitaire a pu accélérer au niveau du pilotage national et local. Au niveau national, on a eu un pilotage fin par guides ministériels qui se sont succédé à un rythme rapproché, réalisé par les directions concernées du ministère des Affaires sociales. Au niveau local, on a eu un pilotage par un comité dédié dont la présidence a été confiée au préfet. On peut imaginer que l’expérience de ces comités départementaux pendant la crise a pu influer sur la décision de faire présider par les préfets les Commissions Départementales des Services aux Familles (CDSF) créées en 2021, dont les vice-présidences ont été attribuées au Département, à la Caf et au bloc communal.

En France, la crise a accentué le rôle central de l’État et le rôle de la branche Famille. La décentralisation allemande a-t-elle permis l’émergence de solutions locales plus adaptées pour gérer la crise ?

On a eu cette logique de centralisation de réponse à la crise en France et ça s’est traduit par une approche relativement uniforme du rythme de fermeture et d’ouverture des modes d’accueil. Notamment passé le premier confinement, il y a eu priorité sur le maintien de l’ouverture des services d’accueil du jeune enfant et des écoles et cette approche a été mise en œuvre sur tout le territoire. En Allemagne, l’approche a été plus différenciée qu’en France. La réouverture des modes d’accueil s’est faite selon des timings et modalités différents selon les Länder mais aussi à l’intérieur de chaque Land. On constate qu’au cours des 2^e et 3e vague, certains Länder, tout en maintenant les établissements ouverts, ont incité les parents qui le pouvaient à garder leurs enfants chez eux.

Au cours de la 3e vague, on a même observé des niveaux d’ouverture de services déterminés en fonction du taux d’infection, au niveau du Kreis (niveau territorial compris entre le Länd et la commune). On a eu aussi des approches différentes selon les Länder en termes de compensation des participations parentales. À Berlin par exemple, les EAJE sont gratuits donc la question de la compensation de la non-participation parentale pendant les périodes de fermeture ne s’est pas posée. Mais dans d’autres Länder, certains ont couvert tout ou partie des participations parentales dans des périodes de fermeture, afin que les structures d’accueil n’en soient pas trop affectées. Cependant le corollaire de cette plus grande décentralisation en Allemagne c’est la coexistence de règles différentes selon les territoires, que ce soit en réaction à la crise du Covid, avec ses restrictions d’accueil selon les territoires, ou de façon plus générale et plus permanente (ratios d’encadrement dans les structures, niveau des participations parentales etc.)

Comment expliquer de telles différences ? Nos systèmes de gouvernance sont historiquement différents ou est-ce aussi un autre regard porté sur la politique de la petite enfance ?

Oui, ce sont vraiment des raisons historiques qui ont formaté chacun de ces systèmes, à la fois dans leur organisation administrative générale et la construction propre à la politique d’accueil du jeune enfant. (Ndlr : en Allemagne, la petite enfance relève de la protection sociale). L’Allemagne a un système très différent du nôtre, un système qui est intégré sur l’ensemble de la tranche d’âge des 0-6 ans, qui n’est pas du tout équivalent à notre système séparé, avec une coupure à 3 ans au moment de l’entrée à l’école maternelle.

Pensez-vous que l’on ait des leçons à tirer du système allemand ?

L’expérience allemande est intéressante en termes de capacité à transformer profondément un système d’accueil du jeune enfant en vingt ans. Il y a eu une dynamique forte d’investissement dans les modes d’accueil qu’il est intéressant d’observer.

Et pourtant l’Allemagne rencontre les mêmes problématiques qu’en France en termes de pénurie de professionnels, de dégradation de la qualité d’accueil, de manque de places…

En effet, ce sont des difficultés communes à de nombreux pays développés aujourd’hui. Je suis justement en train de mener, pour la Cnaf, une étude comparative, sur les solutions à apporter au déclin de l’accueil individuel, que l’on constate dans différents pays d’Europe. Par ailleurs, si l’Allemagne a fait énormément de progrès, le taux de couverture par les modes d’accueil dans ce pays reste inférieur à celui de la France et les problèmes de pénurie de professionnels pourraient ralentir cette dynamique à l’avenir.