L’accueil de la petite enfance en Allemagne

Droit opposable à une place d’accueil

L’Allemagne fait partie aujourd’hui des sept États membres de l’Union européenne qui garantissent une place dans un établissement d’éducation et d’accueil subventionné pour tous les enfants dès la petite enfance (6 à̀ 18 mois). Sa capacité d’accueil des jeunes enfants s’élève à 818 427 places en 2019, contre seulement 286 017 en 2006. « En 2002, à peine plus d’un enfant de moins de 3 ans sur dix était accueilli à l’extérieur de la famille, essentiellement en structures collectives (qui accueillaient 2,7 % des enfants à l’Ouest, contre 37 % à l’Est) », détaille une note d’analyse de France Stratégie parue en mai 2017. Cette hausse impressionnante est donc récente, mais elle comble surtout un retard qui remonte au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

Kinder, Küche, Kirche* : les femmes incitées à ne pas travailler et à garder leurs enfants

Durant le Troisième Reich, le régime nazi n’a pas épargné les jardins d’enfants. « L’objectif dominant était « l’élevage de corps entièrement sains ». Les garçons devaient s’endurcir à l’épreuve de jeux guerriers et développer un goût pour les rituels militaires, tandis que les filles recevaient une éducation adaptée aux « données biologiques » de leur sexe, voué à la maternité. L’un des points forts de l’éducation consistait, en outre, à faire naître un sentiment « d’amour pour le Führer », y compris chez les tout jeunes enfants », relate Gunilla-Friederike Budde dans l’article Histoire des jardins d’enfants en Allemagne (Persée, 1999).

Après la Seconde Guerre mondiale, tout va alors être fait pour qu’une telle dérive ne se  reproduise pas. Par ailleurs, l’économie étant en période de croissance, ne pas travailler quand on est une femme est un privilège bien considéré dans le modèle ouest-allemand. Celles qui font garder leurs enfants sont en revanche perçues « soit comme incompétentes pour élever leur enfant, soit comme venant d’un milieu social défavorisé, donc obligées de travailler », lit-on de même source.

Jusqu’aux années 2000, les femmes sont donc fortement incitées à renoncer à leur activité professionnelle jusqu’aux 3 ans de leur enfant. Les failles de la politique familiale et les systèmes de garde très réduits contraignent également les Allemandes à travailler à temps partiel. En parallèle, de plus en plus d’entre elles, surtout les plus qualifiées, privilégient leur carrière et choisissent de ne pas avoir d’enfants. Résultat, la fécondité baisse régulièrement, le vieillissement de la population s’accélère et le renouvellement des générations n’est plus assuré.

Une politique volontariste à partir des années 2000

Le mauvais classement PISA de 2001 s’ajoute aux conséquences négatives sur les taux d’emploi des femmes et sur le niveau de fécondité. En se situant à la 21e place sur 32 pays, le système éducatif allemand se caractérise par des performances médiocres et un niveau élevé d’inégalités sociales. Cette mauvaise place oblige le pays à prendre davantage en considération le développement précoce de l’enfant. Sociétal et démographique, l’enjeu est également éducatif. La question de l’accueil des jeunes enfants devient alors une priorité politique.

Dès 2004, le pays vote plusieurs lois successives avec des objectifs chiffrés pour renforcer la capacité d’accueil. Il instaure surtout un droit opposable à une place d’accueil pour tout enfant à partir d’un an en 2013. Résultat, « l’Allemagne a plus que doublé sa capacité d’accueil des enfants de moins de 3 ans par des modes d’accueil formel sur les dernières années. Ce pays a également connu une hausse majeure du taux de couverture de ce groupe d’âge par des structures d’accueil collectif, dépassant ainsi la France. En Allemagne, ce taux est passé de 12 % en 2006 à 28,3 % en 2018, alors qu’il a légèrement diminué en France entre 2006 (21 %) et 2018 (20 %) », synthétise l’étude européenne.

Un accueil collectif majoritaire jusqu’à six ans

L’école n’étant obligatoire pour tous les enfants qu’à 6 ans, différents modes de garde appelés Kitas (pour Kindertagesstätte) existent avant cet âge : crèches et assistantes maternelles pour les enfants de moins de trois ans ; jardins d’enfants et garderies pour les enfants de 3 à 6 ans. « Plus de 90 % des enfants entre 3 et 6 ans sont accueillis à l’extérieur de la famille. Ce chiffre est moins élevé chez les enfants de moins de 3 ans puisqu’il n’est que de 33 % » comptabilise une brochure, sur le système éducatif, publiée par Allemagne Diplomatie en 2018 qui précise également que « pour beaucoup de parents, la question de la garde de leur enfant se pose lorsque celui-ci atteint l’âge d’un an ».

Les crèches accueillent les enfants à la journée, depuis tôt le matin jusqu’en soirée alors que les jardins d’enfants proposent généralement un accueil uniquement le matin. L’accueil individuel réglementé à domicile (équivalent de l’assistante maternelle ou de la garde à domicile en France) pour les moins de 3 ans reste minoritaire (16 % d’enfants de cette tranche d’âge). Les structures d’accueil sont publiques, associatives (religieuses, caritatives, parentales) ou privées. Ces dernières, ouvertes à tous les enfants, sont soumises au contrôle des pouvoirs publics. Les structures d’accueil avant l’école ne dépendent pas du système éducatif. Elles peuvent être créées et gérées par des acteurs publics (communes, Länder et de très rares fois l’État) ou privés. Les crèches publiques sont plus présentes dans l’est du pays où elles étaient déjà nombreuses du temps de la RDA.

Des dépenses publiques décisives, mais un coût variable

Le financement de l’accueil des jeunes enfants est partagé entre le Land – la contribution de l’État étant directement intégrée dans cet apport – les communes et les parents. L’étude européenne pointe que globalement « les dépenses publiques liées à l’accueil de la petite enfance et à l’enseignement préscolaire pour les moins de 6 ans ont presque doublé entre 2005 et 2015. Elles représentaient 0,60 % du PIB en 2015, contre 0,37 % en 2005. Cette hausse des dépenses publiques a ainsi contribué à accroître en grande partie la capacité d’accueil des enfants de moins de trois ans (soit +131 % places entre 2006 et 2014) ».

La participation financière des parents varie au niveau local (entre 1 et 20 % selon les Länder). Tout dépend de la politique menée par la municipalité. La plupart du temps, la cotisation mensuelle est fixée par la ville et varie en fonction des revenus des parents. « Dans plusieurs Länder, de nouvelles règles s’appliquent depuis le 1er août 2018 aux tarifs des Kitas. Ainsi, à Berlin, l’accueil est gratuit et seuls les repas sont payants. En Hesse et en Basse-Saxe, l’accueil est désormais gratuit pour les enfants de plus de 3 ans », détaille la brochure d’Allemagne diplomatie.

L’étude européenne met un coup de projecteur sur la ville de Hambourg qui « se distingue avec des frais peu élevés pour les familles, des modalités de financement intéressantes pour les structures et une forte progression du taux de couverture des moins de 3 ans depuis 2006 ». La participation financière parentale n’est que de 6 %, la ville prenant en charge les 94 % restant. Par ailleurs, le système de subvention publique « comprend la gratuité partielle de cinq heures d’accueil par jour pour les familles (repas compris). Au-delà de ces cinq heures par jour, le coût pour les parents peut varier entre 16 et 204 € par mois et par enfant pour 10 heures d’accueil par jour selon le revenu du foyer. »

Des activités libres encadrées par des éducateurs

Pour accompagner le boom du développement de l’offre d’accueil pour les moins de 3 ans, le nombre de professionnels de la petite enfance a progressé de 45 % en Allemagne entre 2008 et 2015. Dans les Kitas, ils sont majoritairement des éducateurs (près de 70 % des professionnels de la petite enfance). Les éducateurs ont un niveau de qualification de type secondaire supérieur (trois années de professionnalisation non universitaires). Les autres professionnels sont principalement des assistants moins qualifiés.

Le nombre maximal requis d’enfants par professionnel pour les moins de 3 ans varie entre quatre et six enfants. À partir de l’âge de 2 ans, ce ratio est d’un professionnel pour huit enfants. À Brême et à Hambourg, le ratio est plus strict (un professionnel pour quatre enfants de moins de trois ans). Quant à la superficie minimale requise par enfant, elle est de trois à quatre mètres carrés uniquement dans les Länder qui l’imposent (en France la superficie requise par enfant est de 5,5 à 7 mètres carrés).

« Dans la conception allemande de l’éducation, la notion de développement global de l’enfant est fondamentale », insiste la brochure d’Allemagne diplomatie. Dans les Kitas, cette approche consiste à offrir un espace de créativité dans lequel l’enfant découvre son environnement dans le cadre du jeu libre ou structuré. Les enfants choisissent librement leur activité. Ils sont encadrés par des éducateurs qui observent les enfants pendant le jeu et qui encouragent la réflexion. À l’exception des repas et de quelque temps de rassemblements, aucune activité n’est imposée. En revanche, les activités à l’initiative des adultes et celles à l’initiative des enfants se combinent et s’équilibrent.

Les Kitas ne préparent pas les enfants à l’école, mais les initient à la vie en collectivité. Les jeunes enfants développent leurs capacités individuelles, s’intègrent et participent à la vie collective. L’idée est de renforcer leur confiance en eux, de leur inculquer la tolérance et le respect des autres. Les groupes sont donc composés d’enfants d’âges différents et les apprentissages se font parfois seuls, parfois en groupe. La famille est associée à l’apprentissage des enfants.

Des règles trop disparates et des professionnels encore insuffisants

En moins de vingt ans, l’accueil de la petite enfance s’est donc métamorphosé en Allemagne grâce à un arsenal de lois incitatives et contraignantes et des financements publics importants. La loi votée en 2018, la loi « Gute-Kita-Gesetz », prévoit un soutien fédéral de 5,5 milliards d’euros jusqu’en 2022. Cet argent est prévu pour favoriser la qualité de l’accueil des jeunes enfants et pour réduire le reste à charge pour les parents.
Reste que le montant des frais de garde dépend essentiellement de la politique menée par la municipalité. Selon que l’on habite à Berlin ou à Hambourg, l’offre d’accueil diffère, ainsi que les tarifs. Par ailleurs, la réglementation qui encadre l’exercice des professionnels de la petite enfance est également fixée au niveau local. Il en est de même pour la formation continue, plus ou moins soutenue. Le développement professionnel continu (DPC) n’est obligatoire que dans certains Länder (Mecklembourg – Poméranie occidentale et Thuringe).

En 2017, 12 % de demandes de places pour les moins de 3 ans restaient non satisfaites. Si l’on se réfère aux déclarations des parents qui souhaitent vouloir faire garder leurs enfants de moins de 3 ans, les offres de garde d’enfant nécessitent d’être encore développées. « Selon de récentes estimations, environ 307 000 places supplémentaires seront requises d’ici 2025 », rapporte la brochure d’Allemagne diplomatie. Mais augmenter le nombre de places implique forcément une augmentation de professionnels qualifiés, notamment d’éducateurs.

Or, toujours selon des projections pour 2025, « le besoin de professionnels supplémentaires dans les établissements d’accueil de jeunes enfants est estimé à 222 000. Même avec l’ajout de 188 000 professionnels formés qui achèveront leur formation d’ici 2025, il manquerait encore 34 000 professionnels par rapport aux besoins », pointe l’étude européenne. La formation de professionnels exerçant auprès des moins de 3 ans devient un enjeu majeur. Pour y répondre, l’Allemagne a d’ores et déjà augmenté les dépenses publiques (11,2 milliards d’euros en 2017 soit 0,3 % du PIB), mais le pays mise surtout sur la formation par alternance. En 2019, 5,6 % des professionnels actifs étaient en stage ou en alternance.

*Kinder, Küche, Kirche que l’on traduit en français par « enfants, cuisine, église », également connue sous l’expression « les trois K », se veut une représentation des valeurs traditionnelles dévolues aux femmes en Allemagne sous l’empire allemand, reprise par le Troisième Reich ainsi que par certains mouvement traditionalistes de l’après-guerre. Le but de ce discours visait à décrire le rôle de la femme dans la société et la famille. Elles devaient, selon cette définition, assurer l’éducation des enfants, cuisiner pour la famille et vivre selon les préceptes et la morale religieuse.

Article originellement publié dans la Lettre Hebdo n°24 du 15 novembre 2021