Réforme du congé parental de 2015 : quel impact sur les modes d’accueil ?

Des objectifs plus ou moins atteints

Pour rappel, la réforme du congé parental a notamment introduit un changement majeur pour les parents à compter du 2e enfant : elle a réduit à 24 mois maximum la période d’indemnisation pour un même parent. La possibilité de bénéficier de la PreParE pendant 36 mois est toujours possible à condition que chaque parent prenne une partie du congé. À noter : si un seul parent souhaite prendre le congé parental, deux années seulement seront indemnisées contre trois avant la réforme. Précisons aussi qu’en France « environ 94 % des bénéficiaires de l’indemnisation du congé parental sont des mères, en 2017 (Laporte et Legendre, 2018) », peut-on lire dans l’étude. Réalisée par le Cnam-Ceet à partir de données de la Cnaf, elle porte sur « les familles ayant au moins un enfant à charge au moment de l’arrivée du nouvel enfant, qui n’ont pas eu de nouvelles naissances dans les trois années après la naissance, et pour lesquelles la mère a perçu des revenus d’activité au cours des deux années précédant la naissance. »

Sans surprise, suite à la réforme, on apprend que les mères ont eu beaucoup moins recours au congé parental indemnisé au cours de la troisième année suivant la naissance (taux plein comme taux partiel). Et de fait, leur retour à l’emploi a été favorisé. Dans le même temps, alors que c’était l’effet recherché, « le congé parental n’a été que peu partagé ». En effet, « Le taux de recours mensuel des pères au congé parental indemnisé n’a que très peu augmenté : ils ne sont en effet que 2, 5 % environ à y recourir au cours de la troisième année suivant la naissance, taux plein et taux partiel confondus, contre environ 1, 5 % avant la réforme. » Au final, des mères qui reprennent le travail alors que leur enfant n’est pas encore scolarisé, des pères qui ne profitent pas de cette 3e année de congé parental indemnisée, d’où la nécessité pour eux d’avoir un mode de garde.

Emploi des mères et recours à un mode de garde formel

« (…) Dans quelle mesure l’entrée en vigueur de la PreParE a pu influencer le taux de recours à un mode de garde formel (hors crèche)* au cours de la 3e année suivant la naissance ? » se sont demandés les auteurs de l’étude. La réforme ayant eu un impact positif sur le retour à l’emploi des mères, en toute logique, cela s’est répercuté sur le taux de recours aux modes de garde formels (en l’occurrence ici ouvrant droit au Cmg). Celui-ci a donc augmenté. Toutefois, « l’effet positif de la réforme sur ce taux de recours est presque deux fois moins important que celui observé sur l’emploi des mères à court terme », soulignent-ils. Autrement dit, de nombreuses mères reprennent une activité professionnelle sans avoir de mode d’accueil formel ouvrant droit au Cmg pour leur enfant. Comment l’expliquer ?

Plusieurs possibilités sont avancées ici dans le rapport. Tout d’abord, l’obtention d’une place en crèche. Mais les chercheurs, s’appuyant sur un rapport du HCFEA de 2019, soulignent que pour un enfant de 2 ans, il est plus compliqué d’avoir une place dans un EAJE. Puis, ils évoquent le recours à un mode de garde informel. Une option qu’ils estiment très probable. D’une part, parce que ce mode de garde est répandu en France (35 % des enfants non scolarisés sont gardés par leurs parents et 7 % de manière informelle par la famille tels que les grands-parents ou encore des proches)**. D’autre part, parce que « les familles dans lesquelles les mères sont le plus retournées en emploi au cours de cette 3 ème année (mères de familles nombreuses, avec des enfants en bas âge, plus jeunes que l’âge médian et avec des revenus faibles) correspondent à celles identifiées dans la littérature comme ayant tendance à privilégier les modes de garde informels », pointent-ils. L’autre hypothèse concerne la scolarisation précoce des tout-petits de 2 ans en TPS, laquelle est plus courante dans les QPV. Si la réforme de 2015 a accru la probabilité d’emploi des mères habitant dans des communes avec au moins un QPV, dans le même temps, on n’a pas constaté un taux de recours important au Cmg par celles-ci. Ceci pouvant s’expliquer « au moins en partie » selon les auteurs, par « la possibilité de scolarisation plus précoce au sein des QPV ».

Rang de naissance, âge des mères et revenus

Les chercheurs ont étudié l’impact de la diminution de la durée d’indemnisation du congé parental sur le taux de recours au Cmg au cours de la 3e année suivant la naissance en prenant en compte des caractéristiques des mères et de leurs enfants. On apprend, entre autres, « que, quelle que soit la catégorie de mères considérée, l’effet sur le taux de recours au Cmg est systématiquement moins important que celui sur l’emploi des mères à court terme. Par conséquent, pour chacune de ces catégories, une part importante des mères retourne en emploi, à l’issue de la perception de la PreParE, sans que leur enfant ne soit confié à un mode d’accueil formel ouvrant droit au Cmg ». Toutefois, cette différence est encore plus marquée pour certaines catégories de mères. C’est ainsi le cas pour celles qui ont donné naissance à un 3e enfant (ou 4e…) puisque si elles retravaillent plus fréquemment que celles ayant donné naissance à un 2e enfant, elles ne sont pas vraiment plus nombreuses à user du Cmg au cours de la 3e année suivant la naissance.

Les raisons invoquées : les familles nombreuses, comme vu précédemment, se tournent généralement davantage vers les modes de garde informels ou encore optent pour la scolarisation précoce, puisqu’elles vivent plus souvent au sein de communes avec au moins un QPV. Autre constat : « les mères plutôt jeunes » retravailleraient plus en ayant recours à un mode de garde ouvrant droit au Cmg que « les mères plus âgées ». Les chercheurs ont également pris en compte les revenus des mères. Il apparaît ainsi que « les mères dont les revenus sont inférieurs au revenu médian sont celles qui y recourent le plus (au Cmg, ndlr.) au cours de la 3e année après la naissance en lien avec leur retour en emploi plus fréquent. »

On retrouve le même phénomène lorsque l’on regarde les revenus des familles. « En effet, c’est au sein des ménages les plus modestes (dont les revenus sont inférieurs au revenu médian) que le taux de recours au Cmg est le plus élevé en lien avec la forte hausse observée sur le retour à l’emploi des mères », soulignent les auteurs du rapport.

Taux de couverture en modes d’accueil et taux de chômage : deux variables peu impactantes

Les chercheurs ont voulu savoir si le taux de couverture en modes d’accueil de la commune de résidence avait ou non joué un rôle sur le taux de recours au Cmg. Il semblerait que non. « Cela suggère que ce taux de couverture ne reflète qu’imparfaitement les conditions de l’offre de modes de garde lorsque les familles souhaitent faire garder leur enfant à la fin de la perception de la PreParE, c’est-à-dire lorsqu’il est déjà âgé de deux ans », indiquent-ils ainsi. Et poursuivent : « En effet, une part importante des modes de garde existant dans la commune a déjà été sollicitée par les familles ne recourant pas à un congé parental à taux plein et, dans une moindre mesure, par celles recourant à un congé parental à taux partiel. Le faible effet de la réforme sur le taux de recours au Cmg au sein des communes pourtant les mieux dotées en modes de garde confirme ce phénomène. » Quant au taux de chômage de la commune de résidence, même constat. Il ne semble pas avoir de véritable répercussion sur le taux de recours au Cmg.

Une réflexion globale nécessaire

Cette enquête a notamment pour mérite de montrer que tout changement concernant le congé parental, sa durée, son indemnisation a un impact sur l’emploi des mères et par ricochet sur le besoin en modes d’accueil. Ainsi, selon les chercheurs, « une modification des conditions d’accès au congé parental ou de la générosité du dispositif ne doit (donc) pas être dissociée d’une réflexion plus large sur l’offre de modes de garde, au risque de pénaliser les familles dans des territoires où l’offre ne permet pas de choisir sereinement la façon dont l’enfant sera gardé sur ses premières années. » Ils estiment également qu’une « offre élargie de modes de garde contribuera vraisemblablement à favoriser encore davantage un retour en emploi des mères, non seulement à court terme, mais également à moyen terme. » Une analyse en tout cas dans l’air du temps puisque Jean-Christophe Combe a plusieurs fois laissé entendre que le congé parental allait être revu. « Dans le cadre du service public de la petite enfance, se pose aussi la question des congés de naissance, notamment du congé parental. Je souhaite ouvrir une réflexion sur ce sujet, en m’appuyant sur le rapport de la commission des 1 000 premiers jours, qui recommandait de raccourcir ce congé, de mieux l’indemniser et de faire en sorte qu’il soit réellement davantage partagé entre les parents. La question de la conciliation entre vie familiale et carrière est essentielle », a-t-il ainsi déclaré lors du débat sur le thème Baisse démographique en France, à l’Assemblée nationale le 28 février 2023.

* Les données produites par la CNAF permettent de connaître le recours des familles aux seuls modes de garde donnant droit au Cmg, c’est-à-dire les assistantes maternelles agréées, les gardes à domicile et certains types de structure de garde collective (associations, entreprises agréées, micro-crèches). Le recours à une crèche n’est donc pas observable à partir de ces données.

** Données de Francou et al., 2017, citées dans l’enquête Modes de garde et d’accueil des jeunes enfants réalisée par la Drees.