Cour des comptes d’Occitanie : audit flash sur la continuité de l’accueil du jeune enfant à Montpellier

Février 2024. La ville de Montpellier, en proie à une pénurie de personnel sans précédent, est contrainte de prendre des mesures drastiques dans ses crèches municipales pendant deux mois, par des fermetures de sections ou des réductions d’amplitude horaire.

La Chambre régionale des comptes d’Occitanie décide donc de conduire un audit flash sur les conditions dans lesquelles la commune a assuré la continuité de l’accueil des jeunes enfants dans ses crèches, depuis 2022. Dans son rapport, rendu en octobre dernier, mais publié plus récemment, elle n’évalue pas la qualité de l’accueil dans les EAJE de la commune, mais tente d’identifier les raisons conjoncturelles et structurelles qui ont amené la ville de Montpellier à faire ces choix. Et examine les solutions envisagées ou prises par la collectivité.

Une offre insuffisante qui ne couvre pas les besoins des familles

Le rapport décrit une ville dynamique dont l’offre d’accueil du jeune enfant est pourtant globalement insuffisante, elle a même régressé depuis 2014. Montpellier est une commune de 300 000 habitants, dont la population, jeune et active, est en augmentation constante (+1,4 % par an de 2015 à 2021). Elle compte un taux élevé de familles monoparentales (23,8 % des familles) et défavorisées (28 % de taux de pauvreté, contre près de 15 % en France métropolitaine). Sur les 4 414 places en crèche proposées sur le territoire communal, 28 crèches municipales offrent 1428 places d’accueil. Soit 47 places pour 100 enfants de moins de 3 ans (contre 59 % à l’échelle nationale). Une offre insuffisante pour couvrir les besoins des familles : à chaque rentrée, de 2021 à 2023, près de 600 enfants n’ont pu être accueillis.

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Une vraie vision du service public municipal

Montpellier n’a pourtant pas attendu la mise en place du SPPE pour investir son rôle d’autorité organisatrice. Elle a été assez proactive sur le sujet. « A Montpellier, on a souhaité être préfigurateur de ce SPPE », expliquait Tasnime Akbaraly, adjointe à la petite enfance, lors de la Rentrée de la Petite Enfance en septembre 2024.

Le Pôle petite enfance a mis en place un service public petite enfance montpellierain. Avec un guichet universel, une instance de concertation locale et des moyens financiers importants pour développer une politique municipale qui tend « à mettre en place et animer un accueil universel et inclusif de la petite enfance, c’est-à-dire visant à garantir un accès de qualité à tous les enfants et leurs familles », précise le rapport.

Une commune qui alloue des moyens importants à la petite enfance

Montpellier consacre en effet une part importante de son budget communal à la petite enfance, avec des investissements forts ces dernières années. Selon le rapport de la chambre, en 2022, le coût net de la politique publique de Montpellier pour l’accueil du jeune enfant s’élevait à plus de 13 M€ pour la commune, « ce qui représente un reste à charge de l’ordre de 10 000 € par place, soit un niveau supérieur a celui observé au plan national. » Coût que la commune tente de réduire, notamment par l’augmentation du taux d’occupation des crèches. Les familles n’assumant, elles, que 10 % du coût du service. En 2021, la collectivité a engagé un programme de création de 312 nouvelles places sur 6 ans, pour un coût global de l’ordre de 30 M€. Mais jusqu’à présent, la création de places communales n’a pas permis de satisfaire la demande, et de compenser la chute de 45 % du nombre de places proposées par les assistants maternels depuis 2014…

Des difficultés structurelles bien identifiées

Le rapport de la chambre pointe donc les difficultés structurelles auxquelles se heurte la commune : l’absentéisme, la pénurie de professionnels, le manque d’attractivité des métiers, et la fidélisation des agents. Des fragilités propres au secteur de la petite enfance, et pas seulement à la ville de Montpellier et à ses politiques publiques.

L’absenteïsme, la question centrale

Le rapport signale un niveau élevé d’absentéisme qui vient peser sur la continuité et la qualité du service proposé aux familles. C’est pour lui « la cause principale des dysfonctionnements au sein des crèches » car « l’absence non anticipée d’un agent bouleverse le planning d’organisation de la crèche, dont l’objectif est le maintien du service dans le respect des taux réglementaires d’encadrement pour garantir à la fois la qualité de l’accueil et la sécurité des enfants ». Or à Montpellier, en 2023, les agents du pôle petite enfance cumulaient 43 jours d’absence par agent, avec pour principal motif, la maladie ordinaire. La commune a donc approuvé, en décembre 2022, un plan de prévention très complet qui s’attaque aux multiples causes qui en sont en réalité à l’origine de cet absentéisme démesuré : l’usure professionnelle physique et mentale, le management, les accidents du travail, et les arrêts dits « de complaisance ». Ce plan met en place des actions, à plus ou moins long terme, de prévention des accidents du travail, de renforcement de la formation continue et agit sur la qualité de vie au travail. S’il est encore prématuré d’en mesurer l’impact, le rapport affirme que « les premiers constats sont positifs ».

Une pénurie accentuée par le choix d’un taux d’encadrement renforcé

Montpellier peine à recruter pour assurer le bon fonctionnement de ses crèches. Le rapport de la chambre constate une pénurie de professionnels de la petite enfance en Occitanie, où 661 postes auprès d’enfants et 127 emplois de direction sont à pourvoir. Les causes sont toujours les mêmes : un manque d’attractivité des métiers, un niveau de rémunération insuffisant, et la pénibilité des conditions de travail. Dans ce contexte difficile, la commune reste néanmoins fermement engagée pour la qualité d’accueil, quitte à en assumer le coût et les conséquences… Dans ses crèches, Montpellier a opté pour un ratio d’encadrement renforcé — avec un professionnel pour six enfants (au lieu de huit). « En outre, précise le rapport, elle a décidé d’un surencadrement de 10 % par rapport aux normes réglementaires au titre d’une marge de souplesse, afin notamment de pallier les absences des agents. Elle a également décidé d’un taux plancher de 60 % de personnel diplômé contre 40 % exigé par la réglementation ». La direction petite enfance n’utilise pas non plus les possibilités de l’arrêté du 29 juillet pour recruter, plus largement, des personnels non qualifiés.

Des revalorisations salariales généralisées

Toutefois, la collectivité s’est mobilisée pour soutenir la formation et le recrutement de personnels qualifiés. En 2022, elle a décidé de revaloriser les rémunérations des professionnels de la petite enfance au moyen du régime indemnitaire et, en particulier du RIFSEEP pour un coût annuel d’1,4 M€, indique le rapport. Politique qui a ensuite été généralisée « à l’ensemble des emplois de la collectivité présentant une problématique d’attractivité, par la reconnaissance des situations et des contraintes spécifiques rencontrées dans l’exercice de leurs missions, en priorisant les bas salaires. », dont les accompagnants éducatifs petite enfance (AEPE). « La collectivité n’a pas bénéficié de compensation financière de la Caisse nationale d’allocations familiales, n’étant pas éligible au “bonus attractivité” mis en place au plan national », indique le rapport.

Pas assez de professionnels formés

La ville de Montpellier s’est engagée à recruter et accueillir des apprentis, et tisse des liens privilégiés avec les instituts de formation du secteur médico-social. La commune a cependant renoncé à la création d’un centre de formation interne aux métiers d’AEPE et d’auxiliaires de puériculture, « compte tenu de la complexité du projet » et souhaite tisser des conventions avec les organismes de formation existants pour s’assurer de l’orientation vers la collectivité de personnels formés et proposer des places aux apprentis. Selon le rapport de la Chambre, « ces partenariats pourraient lui permettre de répondre aux besoins immédiats en personnel qualifié, mais également, à plus long terme, de proposer des perspectives de carrière attractives aux jeunes diplômés de la petite enfance ». Il juge néanmoins que le nombre de professionnels formés est insuffisant au regard des besoins et recommande à la collectivité de se rapprocher de la région afin de lui faire part de ses besoins…

Des restrictions pas très réglementaires

Enfin, la mise en place d’outils de suivi et de gestion des effectifs dans les structures permet de détecter les tensions dans leur fonctionnement. « C’est ainsi qu’il a été décidé de restreindre le service pendant huit semaines au premier trimestre 2024, la commune n’étant pas en mesure de respecter les taux d’encadrement réglementaires », explique le rapport. Une situation qu’il explique par « un absentéisme important, des temps partiels non compensés, des départs non prévus, des besoins de recrutements d’agents en contrats de remplacement mal anticipés, une équipe de remplacement à hauteur de 50 % seulement de ses capacités théoriques du fait de ses propres absences », et la pénibilité des fonctions. Alors, plutôt que de faire subir aux familles des fermetures inopinées d’Eaje la commune a préféré programmer des restrictions du service de 11 Eaje pour 2 mois. Finalement, la situation a été rétablie en cinq semaines, mais la Chambre considère que le motif invoqué par la commune pour justifier de ces restrictions n’était pas « un motif imprévu » comme le permet le règlement de fonctionnement des Eaje. Et rappelle qu’un service public mis en œuvre « doit respecter le principe de continuité ».

Une politique publique insuffisamment financée

Faisant usage de son droit de réponse, la ville de Montpellier a pu commenter les conclusions du rapport de la Chambre des comptes. Michaël Delafosse, maire de Montpellier, s’est réjoui que soit reconnu l’engagement déterminé de sa ville pour structurer une offre d’accueil de qualité en matière de politique petite enfance. Il estime que ce rapport illustre les défis auxquels sont confrontées les grandes villes de France et ouvre « la question de la clarification des conditions de développement et de financement de cette politique ». « Il ne suffit pas de désigner les villes comme Autorités Organisatrices de l’accueil du jeune enfant pour régler un problème pendant depuis des décennies : celui du modèle d’accueil souhaité pour la petite enfance et de son financement », insiste-t-il. Pour Michaël Delafosse, cette politique n’est pas suffisamment financée, conduisant bon nombre de communes à renoncer à toute politique volontariste en termes de création de places. « Si l’on veut assurer la pérennité des politiques petite enfance coordonnées par les villes, il est donc urgent de clarifier le volet budgétaire de ce débat », conclut-il.

Lire le rapport de la chambre des comptes ci-dessous