Droit opposable à la garde d’enfants : un dispositif inadapté et inapplicable

Depuis l’annonce de Gabriel Attal de créer un droit opposable à la garde d’enfants pour garantir « à chaque famille une solution d’accueil », les réactions exaspérées dans le secteur se multiplient. « Un simulacre pour masquer huit années d’inaction », dénonce le SNPPE dans un communiqué publié dès le lendemain de l’annonce. « Une vieille idée qu’on recycle en la faisant passer pour une avancée majeure. », s’agace de son côté Elisabeth Laithier, présidente du Comité de filière petite enfance. Des discours, des annonces de ce type, on peut dire qu’il y en a eu… beaucoup. Sauf de Gabriel Attal cependant. Durant son passage à Matignon, il n’a pas formulé la moindre proposition relative à la petite enfance.

Le retour du droit opposable

L’idée réapparaît en effet régulièrement depuis 2007, d’abord à droite sous Sarkozy, à gauche sous Hollande, puis remise sur la table par le candidat Emmanuel Macron en 2022, dans la présentation de son programme famille pour les élections présidentielles. Le président indiquait vouloir mettre en place un droit opposable à la garde d’enfants et ouvrir 200 000 places de crèche. À noter qu’en 2021, le rapport Damon-Heydemann proposait la mise en place d’un droit opposable à la garde d’enfants de plus de 1 an, dans un premier temps pour les enfants de 2 ans, puis étendu ensuite aux plus jeunes, et reposant sur le bloc communal.

Droit opposable et SPPE : le débat relancé

Élisabeth Laithier explique que l’idée d’un droit opposable à l’accueil du jeune enfant a été de nouveau envisagée lors des discussions autour de la loi Plein emploi, qui a introduit le Service public de la petite enfance (SPPE). L’objectif envisagé était d’inscrire dans la loi un droit opposable à l’accueil, qui garantirait à chaque famille une solution d’accueil formelle pour son enfant. Il a également été évoqué la possibilité que la CAF pourrait se substituer aux communes avec le pouvoir de reprendre la main et d’imposer des sanctions financières. Un argument repris par Gabriel Attal. Or cette hypothèse ne tient pas debout : la CAF n’a pas vocation à gérer directement des structures d’accueil,  elle n’a pas les moyens de les construire, ni surtout les professionnels à y affecter.

Face à cette hypothèse, la réaction des élus a été unanime. « Toutes sensibilités politiques confondues, ils se sont opposés catégoriquement à l’idée d’un droit opposable à l’accueil du jeune enfant, souligne Elisabeth Laithier. Parce qu’ils savaient que ce droit ne pourrait tout simplement pas être appliqué. » Leur position s’expliquait notamment par le souvenir encore très présent du fiasco du DALO (droit au logement opposable) de 2007, l’unique précédent de mise en œuvre d’un droit opposable en France. Une loi qui s’est rapidement révélée inapplicable en raison d’un manque de moyens de l’État, d’une pénurie de logements sociaux et d’une liste de publics prioritaires de plus en plus large. Par ailleurs, la pénurie structurelle de professionnels dans le secteur de la petite enfance rendait inenvisageable la garantie effective d’une place pour chaque enfant. Les élus redoutaient enfin d’être confrontés à des recours juridiques alors même qu’ils ne disposaient pas des ressources nécessaires pour répondre à toutes les demandes.

La France n’est pas l’Allemagne

À l’étranger, plusieurs expériences sont souvent présentées positivement, mais ne semblent pas adaptables en France. Dans son avis de mars 2022,  intitulé « Vers un service public de l’accueil de la petite enfance », le CESE prenait l’exemple de l’Allemagne – brandi par Gabriel Attal – pour souligner qu’un droit opposable à la garde d’enfants n’est efficace que s’il repose sur une offre suffisante et des investissements massifs. En Allemagne, ce droit a été instauré progressivement après une réforme du congé parental et la création de 400 000 places de crèche entre 2005 et 2018, accompagné d’un investissement important dans la formation et le recrutement. Dans la même ligne le HCFEA, en 2023, dans son rapport « Vers un service public de la petite enfance », confirmait que la France ne peut pas calquer le modèle d’un droit opposable progressif comme en Allemagne ou en Scandinavie. « L’Allemagne partait de zéro, alors que la France a déjà un système partiellement structuré, complète Elisabeth Laithier. Elle a investi 11,2 milliards d’euros en 2017 et 600 000 professionnels ont été recrutés et formés. Tout cela n’est pas comparable.» 

À noter que l’âge à partir duquel le droit opposable à une place d’accueil s’applique varie selon les pays : 6 mois au Danemark, 9 mois en Finlande, 1 an en Suède et en Allemagne, 18 mois en Estonie et en Lettonie, 2 ans en Islande et au Royaume-Uni. Dans tous ces cas, ce droit est étroitement articulé avec la durée des congés parentaux. En France, aucune réforme sérieuse du congé parental n’a encore vu le jour.

Sans professionnels, pas de droit opposable

Pour Annick Bouquet, adjointe au maire de Versailles chargée de la petite enfance, également co-présidente de la commission « Education, jeunesse et petite-enfance » de France urbaine, il est impossible aujourd’hui d’imaginer rendre opposable le droit à l’accueil du jeune enfant, tant la pénurie de professionnels est massive, et ce dans tous les modes d’accueil (collectif comme individuel). « La question prioritaire n’est pas tant “faut-il rendre ce droit opposable ?” que “comment y répondre ?”, insiste-t-elle. Pour l’instant, nous n’arrivons pas du tout à trouver une solution réelle face au manque de professionnels.» Aujourd’hui, 13 000 professionnels manquent dans les structures d’accueil pour assurer la prise en charge des jeunes enfants. Du côté des assistantes maternelles – premier mode d’accueil en France – près de la moitié partira à la retraite d’ici 2027. « Que propose le parti présidentiel ? Confier à la CNAF un pouvoir de remplacement des communes, assorti de sanctions financières. Un tour de passe-passe administratif, loin d’être un plan d’investissement ambitieux, structurel et nécessaire », s’insurge le SNPPE.

Le SPPE : un outil solide à déployer

L’Allemagne a d’abord réformé en profondeur le congé parental, afin de mieux articuler le retour à l’emploi des parents et les besoins d’accueil. Ce n’est qu’après cette première étape qu’elle a massivement investi dans la formation et le recrutement des professionnels, en débloquant des moyens conséquents. Enfin, seulement alors, elle a pu créer des centaines de milliers de places en crèche. « On ne commence pas une maison par le toit. Il faut d’abord poser les fondations », résume Elisabeth Laithier. Tant qu’on n’aura pas réglé la question du congé parental et celle de l’attractivité des métiers, on ne pourra pas élargir l’offre d’accueil. » La présidente du Comité de filière rappelle qu’un cadre légal existe déjà : le SPPE, entré officiellement en vigueur au 1er janvier 2025. « Plutôt que de faire des annonces spectaculaires, commençons déjà par déployer ce que nous avons. Le SPPE existe : il faut l’expliquer, l’outiller, l’accompagner. »

Des moyens insuffisants

Sauf qu’en pratique, les nouvelles compétences des communes et des intercommunalités dans le cadre du SPPE sont délicates à mettre en œuvre. Ces dernières réclament des campagnes d’information, un accompagnement, et surtout une compensation financière suffisante. Annick Bouquet dénonce le décret récent sur les modalités d’accompagnement financier du SPPE : « Les 86 millions d’euros sont très insuffisants pour répondre aux besoins, notamment dans les zones les plus tendues, les grandes villes en particulier », regrette-t-elle. Elle appelle à ce que l’État prenne réellement en compte l’expertise des collectivités locales qui disposent d’un véritable savoir-faire. Bref, il est temps d’éviter les effets d’annonce et d’écouter les réalités du terrain.