Rapport Terra Nova sur la petite enfance : des propositions connues… ou étonnantes

En cette rentrée, Terra Nova – le think-tank indépendant et plutôt marqué à gauche – livre un nouveau rapport d’analyse du secteur de la petite enfance décrit comme « à bout de souffle et en mal d’attractivité ». Un document d’une cinquantaine de pages, assorti de 21 propositions pour renforcer l’attractivité du secteur, dévoilé dans un contexte politique très flou et une tension palpable, alors que vient de sortir le livre-enquête de Victor Castanet qui accable le secteur privé lucratif et les pouvoirs publics. Et si Terra Nova nous avait habitués à des rapports audacieux et innovants, celui-ci enfonce plutôt des portes-ouvertes…

Bien que les auteurs travaillent sur cette note depuis plus d’un an, assez peu d’auditions ont été menées, et parmi les noms cités le secteur privé semble surreprésenté et les professionnels de terrain se font rares. Et pour évoquer le secteur public, seul un adjoint à la Mairie de Paris, auparavant chargé des RH, du dialogue social et de la qualité du service public, maintenant à l’assainissement et à la réduction des déchets. L’AMF n’a pas souhaité répondre.

Un rapport exclusivement centré sur  l’accueil collectif

Notons que dans son rapport, le think-tank Terra Nova s’est exclusivement intéressé à l’accueil collectif des jeunes enfants, centrant sa réflexion sur les professionnels exerçant en EAJE, qu’ils soient publics, privés ou associatifs. Les auteurs ont une fois de plus fait le choix assumé de laisser de côté l’accueil individuel, qui bien qu’en déclin, reste cependant le premier mode d’accueil des enfants de moins de trois ans (62% en 2022). Peut-on dès lors vraiment parler d’une analyse globale du secteur de la petite enfance ? Pour Suzanne Gorge, directrice générale adjointe de Terra Nova, qui a dirigé ces travaux, « il est difficile de mettre de côté l’accueil individuel lorsqu’on parle de l’accueil collectif, car ils sont évidemment liés.  Mais les spécificités de l’accueil collectif sont déjà nombreuses, c’est un secteur très peu lisible avec une base de données importante : c’était déjà un périmètre assez large, nous n’aurions pas pu faire ce travail de la même manière si nous y avions ajouté les assistantes maternelles. Ce sont je pense des problématiques différentes », assure-t-elle.

Une description convenue du secteur de l’accueil du jeune enfant

Focus sur l’accueil collectif, Terra Nova brosse le portrait du secteur de la petite enfance, de l’ouverture au privé marchand à la mise en œuvre du SPPE, au fil des réformes. Une compilation des différents rapports et études publiés ces dernières années. Il décrit également une offre insuffisante et morcelée, la pénurie de professionnels qualifiés, les fortes disparités territoriales, le fragile équilibre économique des structures impactées par l’augmentation des coûts de fonctionnement, « un secteur très hétérogène et complexe à réglementer »… Si la politique familiale a toujours été orientée vers la création de places d’accueil, le rapport déplore que cela se soit « parfois fait au détriment des conditions de travail des professionnels et du souci de la qualité de service rendu » et suggère de changer de paradigme pour se concentrer sur la qualité de l’accueil. Un nouveau cap qui nécessiterait « de repenser le modèle économique du secteur, d’offrir une meilleure reconnaissance aux professionnels qui y travaillent, et de mettre en place un pilotage de la qualité d’accueil de jeunes enfants en EAJE », recommandent les auteurs.

Élever les exigences pour renforcer l’attractivité

Pour expliquer la faible attractivité des métiers de la petite enfance, les auteurs du rapport citent les trop faibles rémunérations, les risques professionnels pour la santé physique et mentale, les qualifications insuffisantes inégales selon les corps de métiers, et le manque de considération sociale de ces métiers… De fait, Terra Nova plaide pour « élever les exigences réglementaires en matière de formation et qualifications des personnels dans l’espoir de rendre les métiers plus attractifs et d’augmenter la qualité de service ». Niveler par le haut donc, alors que ces dernières années montrent que les pouvoirs publics avaient plutôt tendance à baisser les exigences pour faciliter le recrutement et créer des places, sans pour autant résoudre la question de l’attractivité des métiers.

Revaloriser les métiers sur une base commune

Le rapport insiste également sur la nécessité de revaloriser les métiers de la petite enfance. Il explique qu’une politique coûteuse mais nécessaire doit être mise en place pour offrir aux professionnels un meilleur accompagnement dans la formation initiale et continue, plus de reconnaissance, et une rémunération réévaluée. Pour enrichir et homogénéiser les pratiques afin de soutenir la qualité d’accueil, Terra Nova défend fermement l’idée de la création d’un socle commun de compétences des métiers de la petite enfance, incluant « les questions de développement du jeune enfant et la prévention de la maltraitance ». Et prône également le déploiement d’un programme national de recherche en petite enfance pour développer et diffuser ces connaissances auprès des professionnels.

Terra Nova formule donc 21 propositions concrètes pour renforcer l’attractivité des métiers de la petite enfance et favoriser une montée en compétences des professionnels, afin de soutenir la qualité d’accueil et ouvrir de nouvelles places.

Des propositions peu novatrices, dont un certain nombre avaient déjà été avancées par les derniers rapports sur les crèches comme le rapport Tanzili, issu de la Commission d‘enquête parlementaire sur les crèches ou le rapport IGAS-IGF sur les micro-crèches, voire même la FFEC. Pour Suzanne Gorge, ce n’est pas un problème : « Nous avons commencé à travailler il y a un an et en une année, il y a eu énormément de rapports et de missions sur les crèches. A partir du moment où les propositions qui sont faites correspondent au diagnostic que nous avons posé et à la manière dont on veut appréhender le sujet… Quand les propositions sont bonnes on les reprend ! Il est aussi intéressant que plusieurs acteurs s’en emparent car ce n’est pas le même public. Nous sommes un think-tank généraliste, grand public. Nous avons voulu expliquer, et donner une tonalité positive à ce rapport », explique-t-elle.

Il n’empêche que nombre d’acteurs du secteur le jugent avec sévérité et Cyrille Godfroy co-secrétaire général du SNPPE dit tout haut ce que beaucoup pensent : « ce n’est pas un rapport qui fera avancer la cause de la petite enfance », note-t-il. Etonné par la liste des personnes auditionnées, il regrette « qu’aucune organisation représentant les professionnels de la petite enfance n’ait été auditionnée ». Entre la version donnée sous embargo à la presse et la version publiée ce 19 septembre, notons quelques changements de taille : ont notamment été supprimées, faute d’avoir pu être chiffrées, deux étonnantes propositions visant à élargir le Cifam aux professions indépendantes, mais à le supprimer pour les dépenses de créations de crèches portées par les employeurs eux-mêmes. Et quelques autres propositions ont été profondément remaniées à la dernière minute.

Voici les propositions telles que classées dans le rapport avec nos commentaires.

Améliorer les conditions de travail

Proposition 1 : Généraliser, lors d’un recrutement (interne ou en externe), la mise en place de dispositifs de matching intégrant le lieu de travail du salarié et son lieu d’habitation afin de réduire les trajets domicile-travail des salariés, notamment dans les grandes villes.

NB : De nombreuses crèches, implantées dans de grandes villes comme Paris ou Lyon par exemple où le prix de l’immobilier est élevé, peinent à garder leurs salariés. Notamment ceux bénéficiant des rémunérations les plus faibles (les auxiliaires de puériculture par exemple) qui habitent en grande banlieue pour pouvoir se loger.  Ces « petits salaires » démissionnent dès qu’un poste proche de leur domicile se libère. A noter que Babilou a mis au point, l’année dernière, un nouvel outil digital afin de faciliter leur mobilité au sein du groupe et réduire leur temps de trajet travail-domicile.

Proposition 2 : A long terme, une fois les effectifs renforcés, aligner les obligations de qualification des professionnels des micro-crèches sur celles des autres établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) et rendre obligatoire dans les micro-crèches la présence d’au moins 1 ETP de personnel diplômé (auxiliaire de puériculture, EJE, infirmier, psychomotricien, puériculteur) parmi les effectifs encadrants les enfants.

NB : En mars 2024, le rapport IGAS-IGF suggérait déjà que les normes applicables aux micro-crèches soient alignées sur celles des autres EAJE, « notamment concernant la qualification des référents techniques et celle des effectifs les plus qualifiés ».
C’était également une recommandation du rapport Tanzili, issu de la Commission d’enquête parlementaire sur les crèches.

Améliorer la qualité de la formation initiale et continue et prendre davantage en compte les avancées des neurosciences

Proposition 3 : Créer un cadre national de formation pour uniformiser les enseignements et y ajouter plus de pratiques, plus de stages. Ce cadre de formation devra être basé sur un référentiel national clair et régulièrement actualisé et sur la Charte nationale pour l’accueil du jeune enfant. Y intégrer les avancées en sciences cognitives et les nouvelles connaissances sur les besoins fondamentaux de l’enfant.

NB : Dans le cadre de la mission qualité, les travaux du référentiel connaissances et compétences commenceront à l’automne, sous la direction de l’IGAS Nicole Bohic. Un premier groupe de travail s’est réuni le 19 septembre 2024.
Quant au référentiel qualité, il devrait être finalisé d’ici la fin de l’automne, Nicole Bohic, nous l’a encore confirmé, lors de la Rentrée de la Petite Enfance que nous organisions le 16 septembre dernier.

Proposition 4 : Investir dans la formation initiale et continue sur le développement précoce dans toutes ses dimensions (communication, langage, motricité, régulation émotionnelle, attachement), avec les « 1000 jours » comme socle commun, de tous les professionnels travaillant auprès de jeunes enfants.

NB : Bien sûr, le rapport des 1000 premiers jours reste une boussole pour les professionnels de l’accueil des 0-3 ans et le développement de l’enfant doit rester au cœur de leur formation initiale et continue.
Au-delà du contenu de la formation initiale, la question centrale, à l’origine de la pénurie de professionnels reste le nombre insuffisant  de professionnels formés et de places de formation offertes… Et ce n’est pas le contenu de la formation qui est au cœur de l’attractivité des métiers à laquelle prétend s’attaquer le rapport.

Miser sur le temps hors enfants et faire primer le programme éducatif

Proposition 5 : Augmenter le temps d’équipe et la préparation pédagogique, au-delà des 3 journées pédagogiques. Formaliser le temps hors enfant ; imposer a minima une fermeture anticipée hebdomadaire par unité d’accueil, mettre en place une journée pédagogique à intervalle régulier et au moins une séance mensuelle d’analyse de la pratique par professionnel.

NB : L’analyse de la pratique est devenue obligatoire par la réforme NORMA en 2021. Elle prévoit que chaque professionnel bénéficie d’un minimum de 6 heures annuelles d’analyse de la pratique dont 2 heures par quadrimestre. Trois journées pédagogiques  par an  et par EAJE, sont, elles, financées depuis le 1er janvier 2024 par la Caf, via un forfait de 10 heures par place et par jour. C’est une des mesures importantes de la Cog 2023-2027. Si la nécessité d’avoir du temps hors enfant en équipe est acquise depuis longtemps, tout le monde a bien conscience qu’en temps de pénurie, ce sont des dispositions particulièrement difficiles à mettre en œuvre…  C’est là tout le débat sur la réflexivité professionnelle, constitutive de la qualité d’accueil.

Proposition 6 : Prendre davantage en compte, dans les appels d’offres, les critères qualitatifs, le projet pédagogique, les niveaux de diplômes des personnels, le respect de la charte nationale de l’accueil du jeune enfant et/ou intégrer dans le cahier des charges, comme le font déjà certaines collectivités territoriales des taux d’encadrement plus élevés.

NB :  Un voeu pieux. Car l’on sait, et le livre de Victor Castanet le met très bien en lumière, que quels que soient les critères officiellement mis en avant dans les cahiers des charges, le pourcentage donné aux critères qualité, les DSP se terminent  pratiquement toujours par le choix du moins-disant, c’est-à-dire la solution la moins coûteuse pour la commune. La solution la plus efficace serait probablement d’imposer un prix plancher en deçà duquel une offre ne pourrait être retenue.

Instaurer davantage de contrôles dans l’ensemble des EAJE

Proposition 7 : Intégrer dans le schéma pluriannuel de maintien et de développement de l’offre d’accueil du jeune enfant des obligations d’évaluation de la qualité d’accueil dans les établissements a minima tous les deux ans. Aujourd’hui, Les EAJE doivent, selon l’article L.2324-2-4 du code de la santé publique, faire l’objet d’une évaluation a minima tous les 5 ans sur le fondement des principes mentionnés au sein de la charte nationale pour l’accueil du jeune enfant. Prévoir des pénalités pour les communes qui ne respecteraient pas leurs obligations prévues dans la loi Plein emploi en matière d’accueil de jeunes enfants.

NB : Concernant la proposition qui prévoit des pénalités pour les communes qui ne respecteraient pas leurs obligations d’autorités organisatrices, elle est assez étonnante puisque cela reviendrait à faire de cette compétence un droit opposable. Et la question a été tranchée, il n’y aura pas de droit opposable à la garde d’enfant sur le modèle du droit opposable au logement.

Un métier qui nécessite d’être davantage valorisé et mieux rémunéré

Proposition 8 : Afin d’accélérer la mise en œuvre des revalorisations pour tous, autoriser la mise en œuvre des revalorisations salariales grâce à des accords d’entreprise et non des accords de branche.

NB : Terra Nova rejoint ici la position de la FFEC qui demande que les accords d’entreprise soient pris en compte afin de pouvoir accorder à ses salariés la revalorisation salariale prévue par le bonus attractivité de la CNAF et soutenue par l’Etat sans passer par des accords de branche. Or, seuls des accords de branche permettent de créer une véritable filière de la petite enfance qui participerait à redorer le blason de ces métiers. Des accords d’entreprise ne peuvent n’être qu’une vision à court terme et c’est d’ailleurs pourquoi le gouvernement avait écarté cette possibilité. Il est donc assez curieux de trouver dans un rapport centré sur l’attractivité des métiers, une telle mesure ! « Aujourd’hui la situation est bloquée et la priorité est que les professionnels puissent toucher cet argent, en passant par des accords d’entreprise. On sait que cela va plus vite. Comme c’est un secteur très concurrentiel, à partir du moment ou un ou deux gros groupes privés augmenteront leurs équipes, cela peut avoir un effet d’attractivité pour d’autres professionnels qui seraient tentés de les rejoindre. Et dans un souci purement concurrentiel, ce sera dans l’intérêt de tous de signer des accords d’entreprise », assume Suzanne Gorge.
Pour rappel, la FFEC étaye sa position en expliquant que la petite enfance est très minoritaire dans la branche à laquelle elle adhère.

Proposition 9 : Imposer à toutes les branches professionnelles un socle social commun en faveur des professionnels de l’accueil du jeune enfant (rémunération minimale, temps de travail, formation, prévoyance). Définir les emplois repères du secteur de la petite enfance (intitulés, descriptifs, compétences associées, règles communes relatives aux passerelles entre ces emplois), les intégrer dans les classifications de branche et aider à la définition des salaires d’entrée de grille associés aux emplois repères.

NB :  Une partie de ce  travail a été réalisé  par le Comité de filière petite enfance, avec l’appui de l’Igas. Maintenant la balle est dans le camp des branches professionnelles qui avancent chacune à leur rythme. La question des emplois repères du secteur de la petite est en cours avec l’appui de la mission d’accompagnement pour animer les travaux interbranches conduite par le secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS) et la DGCS.

Proposition 10 : Ouverture de plans de reconversion en milieu de carrière, entre 35 et 45 ans, lorsque l’usure professionnelle commence à se profiler ou risque de se profiler.

Proposition 11 : Plafonner le travail en intérim en début de carrière, comme à l’hôpital et dans les établissements sociaux et médico sociaux pour les médecins et les paramédicaux afin de stabiliser les équipes et d’assurer une continuité pour les enfants

NB :  Selon Suzanne Gorge, avoir des équipes qui changent trop souvent est néfaste à la qualité de l’accueil. Avec cette proposition, elle s’inspire de ce qui est fait dans le secteur médico-social. « En début d’exercice, les professionnels ont besoin de pouvoir être accompagnés, de discuter avec les équipes, d’avoir un référent de la manière la plus équilibrée possible, explique-t-elle, et il me semble que l’intérim est négatif aussi bien pour les enfants que pour les professionnels ». 

Renouveler le modèle de financement des crèches

Proposition 12 : Dans la prochaine COG, supprimer ou modifier la tarification à l’activité des crèches et rétablir une approche forfaitaire simplifiée.

NB : Comme d’autres, Terra Nova, prenant acte des effets pervers de la PSU, propose de revenir à un système de forfaits. C’est, de toute façon, acté que la prochaine COG mettrait à plat le système de financement des EAJE pour le revoir complètement. A noter que  depuis cette  COG  2023-2027, une part forfaitaire (via les différents bonus) rentre déjà dans le calcul de la PSU qui n’est plus exclusivement (même si trop encore) fondée sur la tarification horaire.

Mobiliser des moyens supplémentaires pour financer les hausses de salaires

Proposition 13 : Outre leur contribution générale au financement de la branche famille, création d’une obligation de prise en charge partielle par les employeurs des frais d’accueil des jeunes enfants de leurs salariés.

NB : Le rapport précise que cette obligation pourrait prendre plusieurs formes : accueil en crèche d’entreprise, versement d’une participation aux salariés-parents ou financement de places d’accueil dans des crèches mutualisées entre plusieurs entreprises. Et suggère la mise en place de structures sur le modèle d’Action logement. Un organisme “Action crèche” dont la gouvernance reposerait sur les partenaires sociaux et le financement sur une cotisation spécifique des entreprises. L’objectif serait de financer la création de nouvelles places d’accueil, « soit en finançant les projets des collectivités territoriales, soit en finançant la création d’établissements d’accueil (ou le cas échéant la reprise de structures en difficulté) dont elle aurait la responsabilité ».

Des formations encore trop peu attractives

Proposition 14 : Création de bourses pour inciter les étudiants à se diriger vers ces formations, sous réserve d’exercer ensuite durant plusieurs années.

NB : C’est une idée intéressante car contrairement aux centres de formation pour les  CAP, les écoles d’EJE et d’AP sont payantes ce qui peut dissuader certains candidats…

Proposition 15 : Une formation obligatoire à l’entrée en EAJE, pour le personnel « qualifié » (notamment les titulaires d’un CAP). Instaurer une obligation d’un stage en EAJE dans le cadre du diplôme d’Etat d’auxiliaire de puériculture, peu formés spécifiquement aux enjeux de l’accueil collectif (DEAP).

NB : Terra Nova reprend là l’une des propositions du rapport IGAS (2023), « instaurer une obligation de stage en EAJE dans le cadre du DEAP ».
L’arrêté du 10 juin 2021, relatif à la formation conduisant au diplôme d’Etat d’auxiliaire de puériculture, indique que la formation comprend quatre périodes de stage à réaliser en milieu professionnel « dans différentes structures employeurs, publiques ou privées, du champ sanitaire, social ou médico-social, en établissement ou en hospitalisation à domicile » mais pas spécifiquement en Eaje.

Proposition 16 : Créer un diplôme de niveau bac dans la filière éducative dédié à l’accueil de jeunes enfants entre le CAP AEPE et le diplôme d EJE.

NB : La DGCS y réfléchit déjà. Jean-Benoît Dujol, son directeur général, affirmait lors de La Rentrée de la Petite Enfance que ce serait une des priorités de l’année à venir pour faciliter les évolutions de carrière dans la petite enfance. « Nous avons déterminé le fait qu’il y avait un manque de niveau 4 – bac dans la filière pédagogique pour ne pas avoir besoin de toujours rallier la filière santé. Pour éviter le gap entre le CAP AEPE de niveau 3 et le diplôme d’EJE de niveau 6, ce qui vient également nuire à la VAE, explique Sabrina Martel (DGCS). Le problème est identifié, nous cherchons les meilleures solutions par l’expertise de l’existant, et ce qui ne demande qu’à être créé ». 

Proposition 17 : Changer le regard sur ces métiers : une communication sur ces métiers devrait être faite dès le collège pour les valoriser, attirer très tôt les potentiels talents et diversifier les profils dans le secteur en attirant notamment davantage d’hommes. S’éloigner de la perception très maternante du secteur de la petite enfance en accentuant la dimension pédagogique et cognitive de ces métiers est un levier indispensable pour diversifier les profils qui s’impliquent dans le secteur et notamment attirer davantage d’hommes (actuellement, ils représentent moins de 5% de la masse salariale dans le secteur).

NB : Outre la grande campagne d’information et de valorisation des métiers de la petite enfance lancée en avril et novembre 2023, la DGCS  a également été présente dans nombre de salons étudiants. A La Rentrée de la Petite Enfance du 16 septembre dernier, Jean-Benoît Dujol, directeur général de la cohésion sociale, a évoqué le sujet. « Je pense bien entendu à l’effort de valorisation des professionnels, une campagne de communication sur l’ensemble des métiers du lien est d’ailleurs en préparation et devrait voir le jour sans doute d’ici le mois d’octobre »,  a-t-il annoncé.

Proposition 18 : Faciliter l’accès à la VAE en simplifiant les démarches et en augmentant la fréquence des sessions, aider les gestionnaires de crèches à valoriser et accompagner la VAE (via par exemple un engagement d’exercice du diplômé auprès du gestionnaire.)

NB : Depuis la réforme du système en 2022, l’accompagnement à la VAE est entièrement financé par France VAE. Mais nombreux sont les professionnels de la petite enfance debout contre l’accélération de la VAE…

Proposition 19 : Multiplier les passerelles de formation pour que ceux qui entrent avec peu de qualifications puissent obtenir les qualifications nécessaires. Créer un socle commun de formation aux métiers du « prendre soin » afin de favoriser la mobilité entre les métiers et les réorientations en cours de carrière au sein d’une même famille de métiers.

Proposition 20 : Mise en place d’un CAP évolutif pour permettre aux AEPE de passer AP (sous réserve d’avoir 3 à 4 ans d’expérience dans leur poste). Ils pourraient bénéficier d’un programme de formation en alternance (des formations modulaires avec maintien dans l’emploi et donc du salaire) qui déboucherait sur un CAP bonifié qui deviendrait un diplôme de catégorie 1.

NB : Cette proposition reprend une idée portée par nombre d’adhérents de la FFEC afin d’endiguer la pénurie d’auxiliaires de puériculture. Aujourd’hui la FFEC explique vouloir le renommer, jugeant l’appellation ”CAP bonifié” peu valorisante, mais le principe reste le même à une nuance près. En effet – et le rapport Terra Nova ne s’engage pas sur ce point – pour la FFEC, durant sa formation (payée par l’employeur), le salarié devrait pouvoir être déjà comptabilisé comme personnel de catégorie 1. C’est là qu’est “l’arnaque”… Ce serait « une alternative à la VAE avec laquelle on a vraiment un problème de disponibilité des jurys, les délais d’attente sont extrêmement longs…», estime Suzanne Gorge.

Proposition 21 : Diffusion chaque année par la CAF d’un questionnaire sur les postes vacants, comme celui réalisé à l’été 2022, pour centraliser et mieux cartographier les besoins selon les communes et les métiers.

NB : Voilà une proposition bien inutile ! A l’initiative du Comité de filière petite enfance dont Terra Nova semble ignorer l’existence, la Cnaf avait mené l’enquête en 2022. Et il est acté qu’elle le fera chaque année pour évaluer département par département et poste par poste, les besoins et les emplois vacants. D’ailleurs une enquête est actuellement en cours.

Lire le rapport de Terra Nova