Zoom sur la préparation de la Convention d’Objectifs et de Gestion (COG)

Une convention entre la Cnaf et l’État signée pour 5 ans

La Convention d’Objectifs et de Gestion (COG) est une convention signée pour 5 ans entre l’État et la Cnaf. Ce qui correspond aux échéances électorales législatives et présidentielles. Du côté de l’État, elle est signée par le ministre de tutelle – le ministre des solidarités – et celui des Comptes Publics, et pour la Cnaf, par la Présidente du conseil d’administration et le Directeur général. Cette année donc, la COG sera paraphée par Jean-Christophe Combe, Gabriel Attal, Isabelle Sancerni et Nicolas Grivel. La COG, avant signature, doit être votée par le conseil d’administration de la Cnaf. La COG est ensuite déclinée au niveau des 101 caisses dans des contrats pluriannuels d’objectifs et de gestion. Ce qui permet à chaque CAF d’adapter les grandes orientations de la COG aux spécificités et enjeux locaux.

Ce que contient un volet Petite Enfance

La COG ne s’intéresse pas qu’à la petite enfance. Mais, dans son volet Petite Enfance, elle concerne les modes d’accueil au sens large, et aussi le soutien à la parentalité. Elle fixe des objectifs en termes de création de places dans les crèches et d’ouverture de structures comme les LAEP et les RPE. Elle s’engage aussi sur des financements tant à l’investissement (c’est-à-dire pour booster les créations en accompagnant les porteurs de projets) qu’au fonctionnement. On le sait, il est plus difficile de pérenniser une structure que de la créer. La Cnaf finance donc aussi le fonctionnement des lieux d’accueil principalement par la PSU (aide à l’heure facturée) et, depuis la COG actuelle, par des bonus (aide forfaitaire à la place) liés à des spécificités territoriales ou à des engagements particuliers.

Les assistantes maternelles se sentent absentes, exclues de la COG qui représente tout de même la feuille de route petite enfance du secteur pour 5 ans. C’est à la fois faux et vrai. Faux parce que dans le financement à l’investissement, elles sont présentes : aide à la première installation, aide au démarrage pour les MAM et aussi indirectement via les RPE soutenus financièrement par les Caf. Vrai, parce que les assistantes maternelles ne sont pas dans le système PSU et donc ne sont pas concernées par les aides au fonctionnement et que le Cmg versé aux parents dont elles accueillent les enfants relève des prestations légales et donc du PLFSS discuté chaque année. Sandra Onyszko, porte-parole de l’Ufnafaam, regrettait cette situation dans une tribune libre intitulée : « Et si on offrait une vraie place aux assistantes maternelles lors de la future COG ? ». Elle y proposait une refonte totale du système et imaginait une sorte de PSU pour l’accueil individuel.

Une longue préparation, avec un rôle clef pour la Cnaf, force de propositions

Une COG se prépare très en amont. Il y a plus d’un an par exemple que la Cnaf réfléchit à la COG qui se négociera en fin d’année. Depuis le second semestre 2022, les choses se sont accélérées car les élections sont passées et les grandes orientations du quinquennat sont connues. Dès lors les travaux autour de la future COG, côté Cnaf se sont intensifiés. La préparation de la COG s’organise autour de 8 thématiques, la petite enfance associée à l’enfance et la jeunesse en est une. Ces thématiques donnent lieu à des groupes de travail réunissant des représentants des caf. Le groupe de travail englobant la petite enfance est piloté par Pauline Domingo, la directrice enfance jeunesse et famille de la Cnaf.

Les travaux de chaque groupe de travail s’appuient sur un bilan de la COG précédente pour définir ensuite, ce qui de leur point de vue, devrait être des priorités. Pour les nourrir, il y a d’une part les bilans annuels des Caf et d’autre part le bilan général de la COG qui se termine, proposé par l’IGAS (la mission est au travail depuis plusieurs mois et devrait rendre son rapport d’ici quelques semaines). Mais chaque groupe de travail tient compte aussi du contexte. Des orientations politiques. Et quand elles arrivent, des notes de cadrage de la Direction de la Sécurité Sociale (DSS) et du ministre de tutelle. Le groupe Petite Enfance et Enfance s’inspire aussi des travaux du HFCEA (un rapport conjoint du conseil de la famille et du conseil de l’enfance et l’adolescence sur les modes d’accueil devrait être publié d’ici la fin de l’année).

Sans oublier de respecter la volonté du conseil d’administration de la Cnaf. Cette année, à la demande récurrente de ses partenaires, la Cnaf a décidé de les associer plus étroitement à la préparation de la COG et d’être à l’écoute de leurs propositions aux doléances. Cette concertation s’organise autour de trois sous-groupes thématiques (voir Lettre hebdo N°54) sur l’accueil collectif, la diversité de l’offre d’accueil et l’accueil individuel. Le mot d’ordre, lors de ce temps de préparation en amont : être ambitieux dans les propositions… Il sera toujours temps d’affiner en fonction du budget.

Côté Etat, la DSS en première ligne, Bercy en embuscade

Du côté de l’Etat, c’est la Direction de la Sécurité Sociale (DSS), l’acteur historique de la négociation. Epaulée par la DGCS notamment et en concertation avec le cabinet du ministre des Solidarités, elle va travailler sur des priorités et hypothèses. Le regard de cette administration est plus politique et financier que technique. Bercy aura son mot à dire dans l’enveloppe budgétaire qui sera allouée à la COG. Et, de fait, c’est lui qui procédera aux ultimes arbitrages. Les négociations seront d’abord menées par les services, avec des allers-retours et des choix parmi les priorités de chacun, qui souvent concordent mais parfois diffèrent.

2018-2022 : un bilan décevant du côté des créations de places d’accueil

Sans attendre le rapport de l’IGAS, on peut d’ores et déjà affirmer que d’un point de vue purement quantitatif, le bilan est décevant : 50% de l’objectif de créations de places seulement atteint, soit environ 15 000. Néanmoins, Pauline Domingo tempère : « Nous devrions être autour de 55% des objectifs en termes de places. En effet, la fin de la COG s’annonce meilleure grâce au Plan Rebond qui a eu des effets significatifs en termes de décisions d’investissements (NDLR : voir ci-dessous)  ». Et de souligner aussi le contexte difficile : une COG signée seulement en juillet 2018, des élections municipales dans la foulée, la crise sanitaire du Covid. Néanmoins les chiffres sont incontestés et incontestables.
Selon les chiffres donnés par la Branche Famille, à la fin 2021, l’objectif de la COG était d’atteindre 432 300 places en EAJE PSU. « Or, souligne encore Pauline Domingo, d’après les données d’arrêté des comptes, il y avait 421 500 places PSU fin 2021, soit 12775 places de plus qu’en 2017 au lieu des 22 800 places supplémentaires attendues (soit un taux d’atteinte de l’objectif COG de 56% à la fin 2021. »
Côté Relais Petite Enfance (RPE), le bilan, selon Pauline Domingo, est plutôt bon : « En 2021, on dénombre 3 204 RPE, les Caf financent 3 480 Etp d’animateurs de RPE, pour un total de 137.6M€. La cible était d’atteindre 1 Etp d’animateur pour 70 assistants maternels. Cette cible est dépassée puisqu’on compte 1 Etp d’animateurs pour 67 assistants maternels en 2021 (contre 1 Etp pour 77 AM en 2018) ; même si malheureusement cela est aussi le fait de la baisse continue du nombre d’assistantes maternelles ».
Côté LAEP, en revanche, il est plutôt médiocre (voir notre Lettre Hebdo n°58-59)

COG 2018-2022 : le Plan Rebond Petite Enfance a permis de rectifier le tir

Voté par le CA de la Cnaf en février 2021 et prolongé pour 2022 (voir Lettre Hebdo n°26), le Plan Rebond Petite Enfance de 200 millions d’euros semble avoir porté ses fruits. Pour rappel : le but du plan était de donner un coup de pouce aux EAJE, en difficultés depuis la crise sanitaire, de booster les créations de nouvelles places (objectif  : + 12 000 en 2021) et d’aider particulièrement les territoires en difficultés, sous-dotés ou s’adressant à des publics fragiles. Il intégrait à son dispositif de soutien, les MAM.
Pour Pauline Domingo, les effets du Plan Rebond sont indéniables et ils se concrétiseront par des ouvertures de places dans les 3 années à venir, puisqu’ils concernent des décisions d’investissements. « Entre 2018 et 2021, explique-t-elle, les Caf ont décidé en investissement 24  423 places nouvelles PSU (pour un objectif COG à fin 2021 de 26 199 places, soit un taux d’atteinte de 93%). ». Selon elle donc, « le Plan Rebond a largement contribué à ce bon résultat s’agissant des places PSU. Il a permis d’investir dans 9667 places nouvelles contre 4900 places en moyenne chaque année depuis le début de la COG. Il a permis aussi de susciter des projets dans des communes à potentiel financier par habitant plus faible (1150€ contre 1400€ en 2018 pour les projets portés par les collectivités). Enfin, ce plan a dynamisé l’investissement des communes : en 2021, les places décidées par les collectivités représentent 33% (contre 22% en 2019). »

COG 2018-2022 : un bilan en demi-teinte mais… plutôt honorable

La directrice du département enfance, jeunesse et famille de la Cnaf défend le bilan de la Branche Famille, bec et ongles. Et considère que le bilan de cette COG est plus qu’honorable. « Les nouvelles décisions d’investissement montrent tout le travail que les Caf ont fait pour accompagner les porteurs de projets, pour les aider à engager de nouveaux projets. » Et d’ajouter : « Il ne faut pas juger une COG qu’au résultat quantitatif. Il me semble que globalement le réseau et la Cnaf se sont améliorés dans leurs capacités à accompagner le secteur. » Elle rappelle aussi toutes les aidées votées par le CA en direction du secteur- micro-crèches comprises – lors de l’épidémie de COVID.
Mieux, Pauline Domingo considère aussi que les bonus mis en place, pour la première fois lors de cette COG, ont joué leur rôle. Notamment le bonus territoire CTG dédié aux collectivités. «  La volonté de la COG 2018-2022 était d’initier un modèle de financement plus mixte reposant sur des subventions à l’activité mais aussi forfaitaires à la place. De ce point de vue, les 3 bonus -territoire, mixité sociale et inclusion handicap- permettent de rééquilibrer le modèle de financement. Actuellement, sur cette COG, la part forfaitaire liée aux bonus est d’environ 10%. Mais elle devrait atteindre 25% d’ici 2023, à la fin de la montée en charge des bonus territoire. » Le bonus territoire CTG (Convention globale territoriale) est le plus important concernant les crèches co-financées par les collectivités. Les bonus mixité et handicap représentent à côté des montants dérisoires. «  Le déploiement des Conventions territoriales globales (CTG) qui remplacent les contrats enfance-jeunesse (CEJ) au fil de leur renouvellement est plutôt une réussite de cette COG. Fin 2021, 61% de ces CTG avaient été signées. Fin 2022, on devrait approcher les 90%, pour un objectif initial de 85% », se réjouit Pauline Domingo.

COG 2023-2027 : de grandes orientations mais pas encore de notes de cadrage ni d’enveloppe budgétaire

Pour le moment les groupes de travail de la Cnaf travaillent à l’aveugle sans cadrage précis, ni budget déterminé. Ce qui ne semble pas poser problème. Au contraire. Pauline Domingo justifie : « Nous ne souhaitons pas entrer dans la négociation de la COG par le prisme budgétaire. Nous espérons partir des objectifs clairs, des orientations stratégiques et ensuite nous poser la question : de combien a-t-on besoin pour les atteindre tant en moyens humains que financiers ? Puis, en fonction des arbitrages, on définira ce qu’il est raisonnable de faire. »

Néanmoins, dans le curseur, quelques grandes orientations mises en avant durant la campagne présidentielle, par Emmanuel Macron : la mise en place d’un service public de la petite enfance, un accès aux modes d’accueil à des prix raisonnables (avec une éventuelle réforme du Cmg), l’extension du Cmg aux 6-12 ans pour les familles monoparentales, les dispositifs de soutien à la parentalité, la création de 200  000 solutions d’accueil… Vaste programme qu’a précisé Jean-Christophe Combe lors de son discours devant le CA de la Cnaf le 6 septembre dernier.

Rappelant le rôle de « contributeur » joué par la Cnaf qui pilota l’enquête destinée à objectiver les pénuries de pros sur l’ensemble du territoire, Pauline Domingo précise « dans cette COG aussi, on ne pourra pas faire abstraction de cette question. Nous allons aider les acteurs locaux à objectiver leurs difficultés et accompagner le secteur dans leurs efforts de revalorisation salariale. » « Notre rôle, rappelle-t-elle, c’est d’assurer la solvabilisation des gestionnaires, sans intervenir dans leurs choix de gestion. ». En clair, la doctrine est simple : pas de modulation des aides en fonction des statuts juridiques des gestionnaires ou de leurs choix de gestion. Sous-entendu : la Cnaf aidera tous ceux qui concourent à l’off re d’accueil du jeune enfant. Pauline Domingo rappelle  : «  La Cnaf est et sera solidaire de l’augmentation des coûts liés l’inflation et aux salaires comme elle vient de le faire en revalorisant la PSU de 5% en 2022 contre les 1% initialement prévus. »

COG 2023-2027 : le service public de la petite enfance au premier chef

Ceci étant dit, il est évident que la COG sera placée sous le signe du service public de la petite enfance qui sera la grande affaire de ce quinquennat en matière de modes d’accueil, conciliation vie pro-vie familiale et plein emploi. Et ajoutons développement et épanouissement du jeune enfant et lutte contre les inégalités de destin. « Une de nos grandes priorités dans la préparation de la future COG, explique Pauline Domingo, c’est de permettre la réussite du service public de la petite enfance. Notre contribution sera axée sur les 5 sfonctions que doit remplir, selon nous, un tel service public : l’information et l‘orientation des parents ; le développement de places d’accueil ; le financement ; le contrôle de la qualité et évidemment il faudra se poser la question de la compétence obligatoire et d’un éventuel droit opposable. »

COG 2023-2027 : les 5 fonctions d’un service public de la petite enfance selon la Cnaf

1. Informer, accompagner et orienter les parents.
Notamment ceux sans solution d’accueil, « en leur proposant une stratégie omnicanale qui combine une information digitale via mon enfant.fr et des lieux d’information « physiques » comme les RPE », explique Pauline Domingo.
L’idée étant que monenfant.fr se repositionne sur l’offre de recherche d’un mode d’accueil. Et devienne pourquoi pas, un onglet serviciel du site des 1000 premiers jours piloté par Santé Publique France. Le parent, sans solution, serait invité à se manifester vers le site, puis en seconde intention vers son RPE. Des RPE qui devront donc, dans cette optique notamment, être déployés en nombre suffisant sur tout le territoire.

2 . Développer des places.
Actuellement, seule la Branche Famille a des objectifs de création de places conventionnées. Elle en est redevable. Preuve en est qu’à chaque fin de COG, c’est elle qui est pointée du doigt quand les objectifs ne sont pas remplis. La Cnaf souhaiterait que les autres acteurs soient parties prenantes de ces objectifs. Les collectivités, les départements, les communes ou communautés de communes avec qui elle travaille déjà dans les services départementaux aux familles dont les caf sont vice-présidentes. « Nous avons, explique Pauline Domingo, différentes propositions sur la gouvernance opérationnelle. Selon nous, les autres acteurs parties prenantes notamment le conseil départemental et les communes doivent être impliqués et co-responsables des objectifs de création de solutions. »

Pour cette COG et ce service public de la petite enfance, la Cnaf voit grand et au-delà des simples créations de places d’accueil. Il faut aussi penser au développement des places en LAEP, haltes – garderies d’actions passerelles crèche/écoles. Et ne pas oublier l’accueil individuel. « Sur la précédente COG, reconnait Pauline Domingo, nous avions peu de leviers. Dans cette COG, nous allons insister sur la diversification des modes d’exercice du métier d’assistant maternel. »

3. Les financer et les pérenniser et veiller à leur accessibilité.
Un des objectifs de ce service public devrait être l’harmonisation des restes à charge. « Nous poursuivons deux objectifs, précise Pauline Domingo, d’une part abaisser durablement les restes à charge des gestionnaires de crèches tout particulièrement en fonctionnement. Nous réfléchissons à plusieurs scénarios d’indexation de la PSU sur le prix de revient d’une place pour tenir compte de l’inflation et des revalorisations salariales. Nous travaillons également une proposition visant à lever les effets de seuil, liés aux tranches de taux de facturation, du barème de la PSU. L’autre solution serait de majorer la part forfaitaire de nos financements notamment via le bonus territoire. Le deuxième objectif étant l’harmonisation du reste à charge pour les familles. La réforme du Cmg, pour permettre une meilleure accessibilité financière de l’accueil individuel sera également une brique importante du service public de la petite enfance. »

4. Contrôler la qualité de l’offre.
Le gouvernement l’a souvent rappelé : il souhaite des modes d’accueil à un prix raisonnable et de qualité égale. Pour ces « contrôles de qualité », c’est la PMI qui est en responsabilité. Mais la Cnaf se verrait bien lui prêter main forte. « Nous ne sommes pas le chef de fil sur cette dimension. Néanmoins, explique Pauline Domingo, des propositions pour mieux intégrer les compétences des PMI (santé, pédagogie) et celles des Caf (sociales et de gestion) dans l’accompagnement des gestionnaires. Nous avons l’expérience d’un savoir-faire dans ce domaine puisque les Caf agréent déjà les projets de LAEP, de RPE et de centres sociaux. ». En clair, la Branche Famille milite pour un co-suivi et un co-contrôle des modes d’accueil avec les services de PMI. Pour rappel, les Caf contrôlent déjà financièrement les crèches. 2000 crèches sont contrôlées chaque année, 1600 selon des critères définis par chaque Caf et 400 de façon aléatoire.

5. Compétence obligatoire et droit opposable.
Pas de prise de position ferme de ce côté, une position plutôt ouverte mais prudente. Pauline Domingo commente : « Nous avons la conviction que des incitations financières plus importantes enclencheront une dynamique favorable en matière de développement de places et d’élargissement des familles accueillies. Parallèlement, la Cnaf s’associera à la concertation sur les modalités d’une compétence obligatoire et les conséquences d’un droit opposable. »

Article publié dans la lettre hebdo du 19 septembre 2022