Article 10 du projet de loi pour le plein emploi : ce qu’il faut en retenir

Le projet de loi a fuité de toutes parts… et ce n’est probablement pas ce que souhaitait le gouvernement. Car là, il a l’air de mettre la charrue avant les bœufs. Et cela a été mal vécu par nombre d’acteurs du secteur de la petite enfance. D’où l’impression générale qu’on va trop vite, dans le désordre et sans réellement savoir ce que sera ce futur service public de la petite enfance. Trop vite d’un côté et pas assez de l’autre ! L’impatience est à son comble, et chacun attend que le ministre, après l’électrochoc provoqué par la publication du rapport de l’IGAS sur la qualité d’accueil et la prévention de la maltraitance en crèche, fasse de fortes annonces.

Un article 10 exclusivement sur la gouvernance

Le ministre avait donné aux élus la primeur, au début du mois de mai, du projet concernant « les dispositions législatives relatives à la création d’une garantie d’accueil du jeune enfant » en guise de conclusion de leurs travaux menés par Pauline Domingo, la directrice du projet SPPE. Et c’est la traduction de ces annonces qui ne portaient que sur la gouvernance, que l’on retrouve dans l’article 10 du projet de loi sur le plein emploi. L’article 10, où à aucun moment l’expression service public de la petite enfance n’est citée, porte donc exclusivement sur la gouvernance. Rien de précis sur la qualité d’accueil pourtant mentionnée à moult reprises.

Concrètement, cet article 10 prévoit que :

• La politique d’accueil du jeune enfant est conduite dans le cadre d’une stratégie nationale adoptée par arrêté du ministre de la famille et qui détermine notamment les priorités et objectifs nationaux pluriannuels en matière développement quantitatif et qualitatif de l’offre d’accueil et de formation des professionnels de la petite enfance
• Les communes sont les autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant mais qu’elles peuvent transférer cette compétence aux intercommunalités (EPCI syndicats mixtes). Ce transfert concerne toutes les missions afférant à cette compétence
• Comme autorités organisatrices, les communes doivent recenser les besoins des enfants de moins de trois ans et leurs familles en matière de services aux familles, informer et accompagner les familles ayant un ou plusieurs enfants de cet âge. Lorsqu’elles ont plus de 3500 habitants, elles doivent assurer le pilotage du développement des modes d’accueil via un schéma pluriannuel de maintien et développement de l’offre d’accueil, et assurer le soutien à la qualité d’accueil. Quand elles ont plus de 10 000 habitants, il faut qu’elles se dotent d’un Rpe.
• Le schéma pluriannuel des communes dont le contenu est détaillé (inventaire des modes d’accueil, recensement des besoins, modalités de développement quantitatif et qualitatif etc) doit se construire en concertation avec la Caf et en cohérence avec le schéma départemental des services aux familles et sera évalué par le Comité départemental de services aux familles (CDSF). Si les communes manquaient à leurs obligations, il pourrait demander à la Caf d’y remédier en mettant en place un plan de développement et de maintien de l’offre d’accueil.
• Les Rpe voient leurs missions élargies et peuvent désormais, pour le compte des parents employeurs d’assistants maternels et avec leur consentement, accomplir des formalités administratives et des déclarations sociales et fiscales.
• En conformité avec le SDSF, le représentant légal de l’État dans le département (ndlr : le préfet) peut, par arrêté, déterminer les zones en déficit d’offre d’accueil et celles proposant une offre d’accueil particulièrement élevée. Les modes d’accueil souhaitant s’implanter dans les premières pourront recevoir des aides spécifiques, en revanche, pour s’implanter dans les secondes, il faudra recevoir un avis favorable de la part de l’autorité organisatrice.
• Enfin, il est demandé aux régions de tenir compte des besoins de professionnels de la petite enfance (établis au niveau national par arrêté ministériel) dans l’élaboration de leur schéma de formations sanitaires et sociales.

Le point sur les différents avis consultatifs recueillis

Le projet de loi sur le Plein emploi a été transmis pour avis au HCFEA, au CA de la Cnaf et Conseil National d’Évaluation des Normes (CNEN) puis au Conseil d’État. Tous ces avis étant consultatifs.

L’avis du HCFEA : favorable avec des points de vigilance

Le Conseil de l’enfance et de l’adolescence et le conseil de la famille du HCFEA ont émis un avis conjoint sur l’article 10. Un avis favorable introduit en ces termes, les deux conseils « considèrent que l’article 10 du projet de loi sur le plein emploi qui a pour objectif d’améliorer l’offre « quantitative et qualitative » en matière d’accueil du jeune enfant en clarifiant sa gouvernance locale, et sans présumer des décrets d’application, correspond dans ses motivations aux priorités plusieurs fois détaillées dans les rapports des Conseils de la famille comme de l’enfance et de l’adolescence. Le HCFEA regrette cependant que l’ambition attendue d’un service public de la petite enfance ne figure pas nommément dans l’article 10 et certains points retiennent l’attention des deux Conseils ».

Au nombre de ces remarques :

• Le HCFEA souligne le fait que « la gouvernance de l’accueil du jeune enfant soit inscrite dans le projet de loi pour le plein emploi et non dans un véhicule législatif consacré à l’enfance, associant gouvernance et qualité d’accueil, oriente l’article dans le sens d’une meilleure réponse aux besoins de conciliation avec la vie professionnelle des parents. ». Mais, regrette-t-il, « il ne tient pas compte des travaux les plus récents montrant l’utilité d’élargir les finalités de l’accueil du jeune enfant en réponse aux besoins du développement et de la socialisation de tous les enfants. ». C’est pourquoi le HCFEA recommande « que soient prises également des mesures qualitatives dans des délais rapprochés, notamment suite aux récents rapports du HCFEA et de l’IGAS ».

NB. Toutes les critiques convergent (voir ci-dessous) sur ce point. Pourquoi dissocier gouvernance et qualité d’accueil ? Pourquoi se raccrocher au projet de loi plein emploi ?

• Le souhait que la politique d’accueil du jeune enfant soit définie et conduite conjointement par le ministre de la Famille (actuellement celui des Solidarités, de l’Autonomie et des Personnes handicapées, Jean-Christophe Combe) et le ministre de l’Enfance (actuellement Charlotte Caubel, secrétaire d’État à l’Enfance). Dans le même amendement, il propose que cette stratégie nationale, adoptée par arrêté conjoint des deux ministres, le soit après concertation avec les acteurs de l’accueil du jeune enfant.

NB. Voilà une idée qui ne va pas dans le sens de l’efficacité ! C’est bien traditionnellement le ministre en charge de la famille qui mène les politiques familiales dont fait partie la politique d’accueil du jeune enfant. Cet amendement laisserait sous-entendre que quand on est en charge de la famille, on ne pense pas aux enfants : comme s’il fallait opposer parents et enfants, comme s’ils avaient des intérêts totalement divergents ! Par ailleurs, on voit combien actuellement, sur certains sujets avec une secrétaire d’État à Enfance, aux compétences « transversales », il peut y avoir de la cacophonie dans les interventions-médias et prises de position. Mieux vaudrait comme d’aucuns le demandent un unique ministre en charge de la Famille et de l’Enfance (c’était le cas de Laurence Rossignol, ministre de l’Enfance, de la Famille et des Droits des femmes). Donc cette proposition d’amendement ressemble à une fausse bonne idée ! Enfin, d’un point de vue législatif, le ministre de l’Enfance n’existe pas ! Quant à mener une concertation en amont, pourquoi pas…

• Le HCFEA approuve l’objectif de renforcer le maillage territorial des Rpe et valide l’idée qu’ils puissent avoir des missions élargies (voir ci-dessus) au motif que cela contribuera « à simplifier les démarches pour les parents ». Il juge ces nouvelles missions cohérentes avec les recommandations des deux conseils. En revanche, il s’interroge sur les moyens qui seront alloués aux Rpe pour ces nouvelles missions, tant au niveau du nombre de professionnels que de leurs qualifications. Il juge nécessaire qu’une campagne d’information accompagne ces nouvelles missions tant vers les parents que les assistantes maternelles. Et recommande néanmoins de mener une étude d’impact de cette transformation vers un service mandataire des Rpe sur les assistantes maternelles « car la relation contractuelle entre employeur et salarié pourrait s’en trouver modifiée ».

NB. Le HCFEA n’a pas été sensible à la levée de boucliers qu’a suscité (voir ci-dessous) cet élargissement des missions des Rpe allant dans le sens d’un service mandataire auprès des assistantes maternelles considérant que c’est un vrai « plus » pour les familles.

• Prenant acte que la commune sera l’autorité organisatrice, le HCFEA s’interroge sur la situation des familles résidant dans des communes de moins de 3500 habitants… et salue et encourage la possibilité d’un transfert de compétence aux intercommunalités. Mais regrette l’imprécision concernant les schémas pluriannuels de maintien et développement des modes d’accueil.

L’avis du CA de la Cnaf : avis favorable mais de justesse.

6 voix pour ; 5 voix contre ; 5 abstentions ; 15 prises d’acte. Peu d’éléments sur les raisons de ce vote très ric et rac. On peut en déduire que le CA n’a pas été enthousiaste sur le projet de loi et son article 10, ni sur la méthode adoptée quelque peu désordonnée, même si officiellement la Cnaf et notamment sa présidente Isabelle Sancerni n’ont pas souhaité commenter cet avis favorable donné du bout des lèvres.

L’avis du CNEN : défavorable

Le Conseil national de l’évaluation des normes réunit 36 représentants des collectivités territoriales, 4 représentants du Parlement et 9 représentants des administrations compétentes de l’État. L’AMF en fait partie, et Clotilde Robin, présidente de son groupe petite enfance, explique pourquoi elle a émis un avis défavorable. « Bien sûr, explique-t-elle, que les communes soient reconnues autorités organisatrices, cela va dans le bon sens. En revanche, il y a des points sur lesquels l’AMF (et il y avait au CNEN, un certain consensus sur ces sujets) qui ne passent pas. Premièrement, le pouvoir de substitution, dans certains cas, du préfet, président du CDSF. Il n’est pas question que l’on se laisse imposer des chiffres et dicter nos objectifs par Paris. Deuxièmement, dans la loi, rien n’est dit sur la compensation financière dont les communes devraient bénéficier, ni sur le fonctionnement. Enfin, nous sommes totalement opposés au transfert en bloc de cette compétence aux intercommunalités. Nous souhaitons que cela puisse se faire au coup par coup. » Et la coprésidente du groupe petite enfance de l’AMF d’ajouter : « Pourquoi la gouvernance dans le projet de loi plein emploi ? Nous aurions préféré y trouver des éléments sur la formation et la revalorisation salariale, une sorte de vrai plan métiers petite enfance. Enfin, comme beaucoup, nous regrettons que rien ne soit dit précisément sur la qualité d’accueil ».

En attente de celui du Conseil d’État

Le projet de loi est donc actuellement au Conseil d’État. Là encore ce n’est qu’un avis consultatif mais qui n’est pas anodin et, en général, le gouvernement n’aime pas passer outre un avis totalement ou partiellement négatif et a tendance à tenir compte de ses remarques. D’ailleurs, dans le projet de loi sur les retraites, le Conseil d’État avait tiqué sur l’index senior… et le Conseil constitutionnel, in fine, l’a retoqué comme cavalier législatif.

Le secteur, dans l’expectative, demeure méfiant

L’accueil dans le secteur n’est pas très enthousiaste.

Pourquoi dans une loi plein emploi ?

Ce reproche est partagé par tous : le véhicule législatif choisi interroge. Pourquoi choisir ce projet de loi plein emploi ? Le HCFEA, on l’a vu, le note dans son avis. Cela induit véritablement que la priorité est donnée à la conciliation vie pro-vie perso. L’AMF, aussi. D’ailleurs c’est très clair dans l’exposé des motifs de la loi : « l’ambition est également de pouvoir lever les freins à l’emploi tenant à la nécessité de trouver un mode de garde pour les parents de jeunes enfants. (…). Ces derniers, le plus souvent les mères, sont contraints de se retirer du marché de travail ou de réduire leur activité professionnelle, faute de places d’accueil disponibles et accessibles financièrement. Pour lever les freins d’accessibilité territoriale, il est nécessaire de créer un nombre important de places d’accueil de qualité. La gouvernance actuelle de la politique d’accueil du jeune enfant n’est pas adaptée à cette ambition. (…) ».

Et il faut se souvenir que dans le programme du candidat Macron, les modes d’accueil et le service public de la petite enfance (la garantie d’un mode de garde pour chaque parent) était dans le chapitre emploi et non dans celui consacré à « Protéger nos enfants ».

Quant à lui, le directeur général de l’Acepp, Philippe Dupuy, même s’il n’approuve pas, n’est pas surpris : « mais le CNR petite enfance est un sous CNR du CNR emploi », souligne-t-il.

Conclusion : ce sujet de la gouvernance du futur service public de la petite enfance (jamais cité en tant que tel dans le projet de loi) sera défendu par le ministre du travail Olivier Dussopt.

Trop de flou, pas assez de cadre

Trop flou, pas vraiment de cadrage clair, une communication confuse, rien sur la qualité… Il y a un relatif consensus quant à ces reproches, que Philippe Dupuy résume ainsi : « on ne voit pas où on va ». Et de poursuivre : « globalement cet article 10 donne peu d’éléments qui permettent de définir les objectifs du SPPE et son organisation concrète. Aucun élément qui permette de garantir un réel accès aux modes d’accueil de toutes les familles. Par exemple, aucune indication sur la façon dont les communes attribueront les places en crèches. Est-ce que les communes auront carte blanche ? Est-ce que ce sera précisé dans la Stratégie nationale ? Pas de précisions non plus sur la façon dont la PMI sera positionnée entre contrôle et conseil, ni vraiment les contours et objectifs de ce SPPE. Et évidemment pas une mesure sur la qualité de l’accueil dont on nous dit que ce sera le deuxième volet de la communication gouvernementale ». Pour conclure : « il manque la communication du ministre sur le cadre. Pour le moment, on ne comprend pas l’articulation. »

Ruée dans les brancards des assistantes maternelles à propos des Rpe

Trop flou, peu de précisions en général, mais curieusement sur les Rpe qui concernent au premier chef l’accueil individuel, le projet donne des directions très précises notamment sur l’élargissement de leurs missions. Pas de chance, la mesure n’est pas du goût des assistantes maternelles ni d’ailleurs des animatrices de Rpe et a provoqué une levée de boucliers. Lors de la réunion du groupe de travail normes devant faire le bilan des travaux sur l’accueil individuel, cet article 10 a été critiqué par toutes les associations et syndicats d’ass’mat. Avec parfois beaucoup de violence et d’invectives, elles qui auraient souhaité être consultées en amont. La plupart sont opposés catégoriquement à tout service mandataire pouvant se substituer à la relation contractuelle parent-employeur/ assistantes maternelles. D’autres comme l’Ufnafaam ne refusent pas cette éventualité d’un service mandataire. Mais pas dans ces conditions.

Pour Sandra Onyszko, sa porte-parole, « la mission principale des Rpe vis-à-vis des assistantes maternelles c’est la professionnalisation, l’accompagnement éducatif. Et d’ailleurs, explique-t-elle, les Rpe n’ont pas de professionnels compétents pour ces missions juridiques et fiscales. On voit bien que cette mesure est destinée à faciliter la vie des parents, mais elle risque de faire fuir les assistantes maternelles très attachées à leur liberté et très opposées à la confusion des genres ! Or, vu le contexte de pénurie, ce n’est sans doute pas la meilleure chose à faire ! ».

L’Ufnafaam et la Fneje (les animatrices de Rpe sont le plus souvent des EJE) préparent un communiqué commun pour expliquer leurs réticences face à cette mesure. Communiqué qui pourrait être signé aussi par l’Acepp, en tant que gestionnaire de Rpe.

NB. Effectivement pour être dans les clous légalement, il faudrait, si cette mesure était votée revoir le référentiel des Rpe (qui date de moins de deux ans) et y spécifier la nécessité d’avoir des juristes dans les équipes et encadrer clairement la façon dont les parents pourraient déléguer contractuellement au Rpe l’autorisation de réaliser les formalités administratives à leur place.

Quid de la qualité ?

Mais où sont les mesures post IGAS tant attendues ? Le ministre a toujours dit, et il l’a encore rappelé mardi dernier lors de son discours bilan-feuille de route devant le CA de la Cnaf, que le SPPE aurait deux jambes : la quantité et la qualité. Pour le moment, il est soit cul de jatte, soit unijambiste ! Au cabinet, on rassure. Les annonces qualité ne sont pas enterrées et seront ambitieuses. Les grandes lignes seront annoncées au CNR du 1er juin. Pour les détails, il y aura une concertation avec les partenaires habituels durant le mois de juin, puis le ministre annoncera les mesures définitives… qui seront soumises à la discussion et au vote du parlement par amendements gouvernementaux au projet de loi plein emploi.

Quant aux annonces « quantité », il faut attendre la signature de la COG 2023-2027 toujours en cours de négociation. Mais, toujours devant le CA de la Cnaf, Jean-Christophe Combe a promis d’y mettre les moyens : « d’évidence réaliser cette double ambition de développement tant quantitatif que qualitatif demandera des moyens nouveaux et conséquents. Je le sais et j’y suis prêt. »

Sur ce timing et ce déroulé, nombreux sont ceux qui pensent que tout cela est très compliqué et désordonné. Et qu’il aurait mieux valu une loi idoine comportant toutes les facettes de ce SPPE. Les mêmes cependant reconnaissent souvent qu’il n’y avait aucune fenêtre législative disponible cette année pour ça. Sous-entendu : la petite enfance n’est sans doute pas prioritaire…