Petite enfance : la Cour des comptes mise sur l’accueil individuel et un congé maternité plus long

L’avantage (ou l’inconvénient) avec un rapport de la Cour des comptes, c’est qu’il est sans affect et sans état d’âme. Constats, analyses et recommandations sont cash et pas toujours politiquement corrects au regard de certains enjeux comme le développement et le bien-être de l’enfant notamment. Mais le pragmatisme, la façon d’appeler un chat un chat, d’appuyer là où ça fait mal et de toujours mettre la priorité sur le bon usage des finances publiques donnent à ce rapport un petit côté disruptif parfois réjouissant. Et finalement dans le contexte actuel, faire des économies même en petite enfance n’est pas un gros mot… tant que la qualité de l’accueil reste le critère déterminant.

Un rapport d’évaluation, pas de contrôle

Le rapport présenté le jeudi 12 décembre au matin par le président de la Cour des comptes, Pierre Moscovici, intitulé « la politique d’accueil du jeune enfant » est « un rapport d’évaluation de la politique publique et non de contrôle », a-t-il bien précisé.
Au point de départ, un constat : les difficultés rencontrées par les parents pour accéder à des modes d’accueil adaptés. Et de ce constat, l’évaluation souhaitait répondre à trois questions :
1. La politique d’accueil du jeune enfant permet-elle la création d’une offre adaptée, de qualité et équilibrée entre les territoires ?
2. Les dispositifs de financement public permettent-ils d’assurer une offre financièrement accessible à toutes les familles, dans le respect des contraintes financières des acteurs publics ?
3. L’accueil formel permet-il de concilier la vie professionnelle et la vie familiale ?

Voilà pour le cadre qui donne d’ailleurs le plan général du rapport. Le rapport s’articule donc, après avoir balayé tous les dispositifs de la politique d’accueil du jeune enfant, autour de ces trois questions, et en y répondant la Cour formule aussi des recommandations, générant « 1,5 milliard d’économie ». On ne s’appelle pas Cour des comptes pour rien !

L’accueil du jeune enfant : un système lourd et complexe financé par des fonds publics

Le président de la Cour des comptes a souligné dans son intervention la grande variété des modes d’accueil, avec des statuts et financements complexes. « Nous avons recensé 34 formules différentes », s’est-il étonné. Dans le premier chapitre consacré aux dispositifs de la politique d’accueil du jeune enfant, le rapport reprend des données connues : aujourd’hui l’accueil individuel bien que majoritaire (52% des places d’accueil en 2022) est en perte de vitesse alors que l’accueil collectif progresse (un peu plus de 38%), la préscolarisation des enfants de moins de trois ans chute (5,3%) tandis que la garde d’enfants à domicile se maintient aux alentours de 3,5%.
Selon l’évaluation de la Cour des comptes, les dispositifs sont financés à 90% par des fonds publics (les 2/3 par la branche Famille, 20% par les collectivités locales et l’État via le crédit d’impôt, 8% par les familles et 3% par les employeurs).
Ce constat a incité les auteurs du rapport à proposer une autre répartition, notamment en augmentant la participation familiale dans certains cas (voir ci-dessous).

Pas assez de places, pas assez de pros et trop d’inégalités entre les territoires et des fonds publics à réorienter

Globalement le taux de couverture de l’offre d’accueil pour les moins de 3 ans est de 60%. « Ce qui n’est pas si mal au regard de ce qui se passe chez nombre de nos voisins européens », a noté le président. Mais ce qui demeure insuffisant d’un point de vue purement quantitatif. Certes, il y a une baisse de la natalité, mais parallèlement il y a une pénurie de professionnels de la petite enfance avérée.
Du coup, la Cour préconise d’œuvrer sans délai pour l’attractivité des métiers de la petite enfance.
Mais, au-delà d’un taux de couverture moyen, il y a aussi de grandes disparités territoriales. Et finalement des crèches se créent dans des territoires sur-dotés tandis qu’il s’en ouvre peu dans les territoires sous-dotés. Cherchez l’erreur. Pour pallier ces disparités, la Cour recommande de renforcer le poids des aides de fonctionnement liées aux spécificités du territoire d’implantation (ce qui est déjà le cas avec le bonus territoire de la Cnaf) et de réduire dans le financement la part liée à l’activité.
Mais ces recommandations ne suffiront pas à régler la question. D’où les propositions visant à réduire la demande d’accueil en allongeant le congé maternité d’un mois (moins 35 000 places) et en indemnisant mieux le congé parental. Cette dernière mesure envisagée par le gouvernement semblant être à l’arrêt.

La qualité d’accueil pas assez soutenue financièrement

Pour la Cour, les financements publics ne sont pas assez modulés sur l’évaluation de qualité d’accueil et les outils de contrôle sont inadaptés. Le soutien financier à la qualité est mentionné dans la COG 2023-2027, mais pas encore mis en œuvre. Quant à l’application de la Loi sur le plein emploi ( article 18 notamment), elle débute à peine. Le rapport en tout cas insiste sur la nécessité de mettre en place une coordination nationale des contrôles.

Économiser 1,5 milliard par an

Les dépenses publiques pour l’accueil du jeune enfant ont été de 16,1 milliards d’euros en 2022. La cour des comptes a identifié 1,5 milliard d’euros d’économie par an.
Le point de départ de sa réflexion : les modes d’accueil les plus coûteux pour les Finances publiques (les crèches PSU) sont ceux qui coûtent le moins cher aux familles, ceux qui ne concernent pas la majorité des familles et qui ne sont pas implantés dans tous les territoires. Et les modes d’accueil les moins soutenus par les fonds publics (les assistantes maternelles) sont ceux qui coûtent le plus cher aux familles. La réforme du Cmg emploi direct prévue pour janvier 2025 devrait y remédier en harmonisant le reste à charge pour les familles quel que soit le mode d’accueil choisi.
« La Cour estime, a précisé Pierre Moscovici, que les modes d’accueil les moins onéreux – l’accueil individuel donc – pour les finances publiques ne sont pas privilégiés. L’accueil en crèche coûte plus de 50% plus cher en fonds publics que les assistantes maternelles et bénéficie à moins d’enfants. Les places en crèche coûtent à l’État plus de 1,7 milliard d’euros de plus par an. Les assistantes maternelles qui partent à la retraite doivent être remplacées par des assistantes maternelles et pas par l’ouverture de nouvelles places de crèches. Même si le salaire des assistantes maternelles est augmenté de 10%, l’État sera toujours gagnant. Car cela lui coûtera beaucoup moins cher (300 millions d’euros). » Voilà qui est clair, les calculs sont sans appel. Pas question de laisser se déliter, faute de pros, un mode d’accueil aussi « économique ». Au cours du point presse, il a été tout même ajouté que les parents ayant recours à une assistante maternelle étaient plutôt satisfaits. Et noté aussi que c’était dans les territoires sous-dotés parfois le seul mode d’accueil accessible. Les assistantes maternelles vont-elles apprécier d’être « valorisées » non pour leurs compétences mais pour leur moindre coût ? A voir.
D’autres leviers d’économie sont proposés comme la suppression du Cifam d’ici 2028  (200 millions environ)  et l’augmentation dans les crèches PSU des participations des familles les plus aisées (100 millions).

Les modes d’accueil assez efficaces pour la conciliation vie pro/vie perso

Sur ce point, l’évaluation est positive puisque 84% des femmes exercent une activité professionnelle. Néanmoins, le rapport suggère l’instauration d’une contribution des employeurs pour favoriser des modes d’accueil aux horaires atypiques.
Autre proposition : remplacer les crèches Avip très inégalement réparties sur le territoire par un bonus « accueil des parents en insertion professionnelle ». Et pour faire d’une pierre deux coups : allonger le congé de maternité d’un mois et favoriser la garde parentale en rémunérant mieux le congé parental. Ces deux mesures n’étant pas seulement des variables d’ajustement pour répondre aux besoins d’accueil mais des mesures que nombre d’experts jugent positives pour les premiers liens d’attachement entre un bébé et ses parents.

Les recommandations phares du rapport

Améliorer l’adéquation entre l’offre et la demande

– Pour développer les crèches financées par la prestation de service unique dans les territoires sous-dotés et moins favorisés, renforcer la part des financements de la branche Famille liés aux spécificités du territoire d’implantation (taux de couverture et richesse du territoire) et réduire d’autant la part de financement liée à l’activité.
– Pour réduire la demande d’accueil du jeune enfant, allonger le congé de maternité d’un mois et revaloriser l’indemnisation du congé parental, celle-ci étant versée pendant une durée plus courte.

Renforcer la qualité de l’accueil du jeune enfant

– Introduire, dans les référentiels de qualité, des seuils d’alerte relatifs aux coûts minimaux des prestations, notamment en matière de personnel et de repas.
– Centraliser et publier les résultats des contrôles des modes d’accueil réalisés localement et mettre en œuvre un système de sanctions graduées en cas de manquement.
– Établir le calcul de la PSU non plus en fonction d’un prix de revient horaire, mais d’un prix de revient à la demi-journée.

Définir une stratégie et organiser le pilotage

– Développer une stratégie nationale interministérielle, fruit d’une concertation avec l’ensemble des acteurs de la politique d’accueil du jeune enfant, sur l’offre, sa qualité, son financement et l’attractivité des métiers de la petite enfance.
– Couvrir l’ensemble du territoire de documents de planification locaux et pluriannuels relatifs à l’accueil du jeune enfant, conformes aux schémas départementaux des services aux familles.

Améliorer l’équité et la répartition entre financeurs

– Réviser annuellement le barème national des participations familiales de la prestation de service unique, y compris son plafond.
– Sous réserve de redéployer des moyens équivalents en faveur du développement de l’offre dans les territoires sous-dotés, supprimer le crédit d’impôt famille à l’horizon de la prochaine convention d’objectifs et de gestion pour laisser aux opérateurs le temps d’adapter leurs modèles économiques.

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