Contrôle des crèches : analyse du rapport de la mission d’information du Sénat

Les conclusions du rapport d’information sur l’efficacité des contrôles des crèches étaient très attendues. Et pour cause, la mission avait été lancée en octobre 2024 dans la foulée de l’audition de Victor Castanet, auteur des Ogres. Le livre qui, on s’en souvient, avait déclenché un séisme dans le secteur de la petite enfance en pointant les dérives inacceptables d’un groupe du secteur privé-lucratif. Le trio de rapporteurs Olivier Henno, Laurence Muller-Bronn, Emilienne Poumirol, a enquêté pendant plus de cinq mois, rencontré des professionnels de la petite enfance, des administrations, des employeurs privés et publics et des acteurs du contrôle des établissements. « Tous, sans exception, nous ont dit leur souhait d’augmenter la qualité et d’améliorer le contrôle, a déclaré Olivier Henno lors de la conférence de presse présentant le rapport. Ce sont les acteurs eux-mêmes qui demandent à ce que le contrôle soit rationalisé ». Les constats de la commission ne sont pas une surprise : les PMI sont débordées face à la multiplication de leurs missions et au manque de moyens humains, contraintes de pallier le plus urgent. Mais ils ont le mérite d’être précisés, chiffrés et surtout de déboucher sur quelques propositions concrètes.

Des contrôles insuffisants, inadaptés, et non coordonnés

Les contrôles, que ce soit ceux exercés par les Caf ou par les PMI, ne sont pas assez fréquents, souligne le rapport. En 2023, les CAF ont contrôlé 2 241 établissements sur les 13 028 financés par la PSU, soit un peu plus de 17% des établissements. Concernant les PMI, la mission note de très grandes disparités entre les départements  et estime que les contrôles qu’elles effectuent sont exclusivement « centrés sur l’hygiène et la sécurité », donc inadaptés. Les rapporteurs relèvent également la faiblesse des services de l’État dans le contrôle des EAJE. En 2023, 408 actions de contrôle ont été réalisées par l’Inspection du travail. 364 opérateurs de micro-crèches Paje ont été contrôlés par les agents de la répression des fraudes en 2021.

Un défaut de pilotage qui entraîne des dysfonctionnements

Parmi les autres constats, le rapport pointe dans sa synthèse un manque de pilotage et de coordination. « Les pouvoirs publics ne disposent pas d’une vision exhaustive des contrôles réalisés par chaque administration compétente et par les départements, en l’absence de système de remontée  d’information dédié ». En outre, « il n’existe aucun système de coordination et d’échanges d’informations formalisé entre  les services de différents départements sur la mission des contrôles des crèches, ce qui  constitue une faiblesse majeure du système de contrôle des acteurs supra-départementaux ». Pour remédier à l’ensemble de ces faiblesses, la commission formule 15 recommandations. Analyse.

Proposition n° 1 : Promouvoir au sein des comités départementaux des services aux familles la mise en place de protocoles d’intervention coordonnée de contrôle  et d’évaluation des établissements

NB. Une proposition dans l’esprit de la disposition prévue dans l’article 17 de la loi sur le plein emploi.

Proposition n° 2 : Créer une plateforme nationale d’échange des PMI afin d’améliorer le partage des compétences, l’harmonisation des pratiques et l’identification des situations ou des structures à risques

NB. L’objectif est d’identifier plus facilement ce qui relève d’un dysfonctionnement local de ce qui constitue une vraie volonté de réduire la qualité d’accueil. Cette demande d’harmonisation est une revendication récurrente de tous les acteurs de l’accueil du jeune enfant.

Proposition n° 3 :  Renforcer les contrôles coordonnés entre CAF ciblant des  gestionnaires de structures implantés à une échelle supra-départementale

NB. Cette mesure est déjà en cours de déploiement par les Caf. Elle concerne les gestionnaires ayant plus de 20 établissements PSU implantés dans plusieurs départements. Une Caf peut, lors d’un contrôle, demander au gestionnaire d’avoir accès et de contrôler ses dépenses  groupées (c’est-à-dire celles concernant aussi les EAJE extérieurs au département).

Proposition n° 4 : Établir une véritable grille opposable d’évaluation nationale afin de garantir un niveau de contrôle comparable partout sur le territoire et éviter les « surtranspositions » des normes.

NB.Ce sera le cas avec la publication du guide de contrôle pour les PMI actuellement en cours de rédaction. Il permettra d’établir des règles précises et applicables sur l’ensemble du territoire par tous les acteurs et pourra être en tout ou en partie opposable. Il s’agit d’une demande récurrente de la FFEC d’avoir des règles nationales, publiques, exhaustives et opposables relatives à la qualité et à son contrôle pour toutes les crèches.

Proposition n° 5 : Permettre aux départements de déléguer, dans le cadre d’une contractualisation avec les organismes débiteurs de prestations familiales, le contrôle du respect des normes du référentiel bâtimentaire à des organismes tiers certifiés.

NB. Cette proposition est faite pour permettre de soulager les PMI qui font face à une charge de travail extrêmement lourde et à une pénurie de personnel. La mission souhaite leur permettre de se recentrer sur ses missions premières. Une expérimentation en ce sens a été menée en Haute Savoie entre 2021 et 2024. Le département a délégué à la Caf la gestion des agréments des EAJE permettant d’une part aux porteurs de projet d’avoir un interlocuteur unique et d’autre part à la Pmi de se recentrer sur ses missions originelles (accompagnement et prévention). 

Proposition n° 6 : Permettre à des organismes tiers certifiés de procéder aux évaluations quinquennales prévues par l’article L. 2324-2-4 du code de la santé publique.

NB. Pour la mission, cette nouvelle obligation d’évaluation quinquennale prévue par l’article 18 de la loi sur le plein emploi représenterait une charge de travail extrêmement lourde, si elle devait être uniquement supportée par les services de PMI. Elle propose ainsi de permettre à des organismes tiers certifiés de réaliser ou de participer aux évaluations  quinquennales des établissements. Et précise dans la synthèse du rapport : « Il ne s’agit pas plus d’attribuer un quelconque pouvoir de sanction ou d’autorisation à ces organismes tiers, mais bien de permettre aux autorités de contrôle de pouvoir décider sur la base de rapports réalisés par des tiers ».  

Proposition n° 7  : Mettre en place une certification professionnelle des agents chargés du contrôle au sein des PMI par le Centre national de la fonction publique territoriale afin de renforcer les compétences et la formation continue des professionnels.

NB. La mission insiste sur la nécessité de mieux former les agents chargés du contrôle afin de renforcer la qualité de l’action de la PMI. Elle précise que « l’évolution constante de la réglementation et des connaissances dans le domaine de  l’accueil du jeune enfant », appelle à « une actualisation continue des compétences des agents  chargés du contrôle et de l’évaluation ». Les rapporteurs estiment, par ailleurs, indispensable d’établir « une distinction claire entre les agents chargés des contrôles, notamment des contrôles inopinés ou à la suite de signalements, et les agents en charge de l’accompagnement des équipes et de l’évaluation de la qualité de l’accueil ».

Proposition n° 8 : Donner à la Cour des comptes le pouvoir de contrôler les groupes privés.

NB. Un contrôle de plus !  Il est proposé de donner à la Cour des comptes le pouvoir de contrôler  les groupes de crèches privés. Pour rappel, l’article 18 de la loi sur le plein emploi a mis en place la possibilité de contrôler les grands groupes de crèches privés. L’Igas a été missionné pour réaliser un premier contrôle sur La Maison Bleue. Dans le cadre de cette procédure, contradictoire, la Maison Bleue a pu donner sa version et répondre à certains points soulevés dans le rapport. L’Igas décidera d’en tenir compte ou pas. Le rapport n’a pas encore été remis à la Ministre qui devra décider de sa publication. Les autres principaux acteurs  du secteur devraient par la suite être contrôlés. Mais la mission souhaite aller plus loin. « Il nous paraît essentiel, au regard de l’ampleur des financements publics dans le secteur, de renforcer les outils à disposition des autorités publiques, a déclaré la sénatrice Emilienne Poumirol lors de la conférence de presse, citant Les Petits Chaperons Rouges dont « les financements publics de la CAF représentaient 28 % de son chiffre d’affaires ». La rapporteure, qui indique que la mission sera très attentive aux résultats pour La Maison Bleue, ajoute : « Toutefois, sans attendre, la mission préconise d’attribuer à la Cour des comptes les moyens de contrôler les groupes privés de crèche », afin de renforcer la bonne utilisation de la dépense publique.

Proposition n° 9 : Habiliter les agents de la DGCCRF à contrôler les dispositions du code de la santé publique relatives aux obligations d’informations précontractuelles et contractuelles.

NB. Cette recommandation fait écho à l’enquête de la DGCCRF de 2021 sur les micro-crèches. Celle-ci avait montré qu’environ deux établissements sur trois présentaient au moins une non-conformité en matière d’information délivrée, de gravité variable, conduisant soit à réduire la capacité des parents à comparer les offres, soit à les tromper sur les prestations effectives d’accueil. En pratique, il pouvait s’agir d’informations précontractuelles non transmises aux familles comme les grilles tarifaires, les taux horaires ou encore le fait qu’il n’y ait aucune explication sur le mode de tarification (PSU ou PAJE) choisi par la structure. La mission recommande de renforcer le contrôle des agents de la DGCCRF afin qu’ils puissent vérifier plus que les clauses du contrat.

Proposition n° 10 : Permettre aux contrôleurs en action sociale des CAF de qualifier directement de frauduleux les comportements constatés et de bénéficier d’une assermentation dans le cadre de leurs contrôles

NB. L’article 18 de la loi sur le plein emploi a renforcé les contrôle financiers des Caf. Cette mesure est en cours d’application.

Proposition n° 11 Créer une carte de qualification professionnelle permettant de  certifier les qualifications des employés sur le modèle de la carte prévue à  l’article L. 313-1-4 du code de l’action sociale et des familles pour les  professionnels intervenant au domicile des personnes âgées ou des personnes  handicapées

NB. Lors des concertations sur le contrôle des antécédents judiciaires des professionnels exerçant en petite enfance, l’idée d’une carte professionnelle  avait été émise. Puis les discussions se sont concentrées sur l’attestation d’honorabilité et le dispositif à mettre en place pour en faciliter l’obtention.

Proposition n° 12 :  Revoir le contenu des formations des professionnels de la  petite enfance via la mise en place de certifications obligatoires visant à améliorer  l’identification de toutes les situations de maltraitance, la connaissance des  procédures de signalement et les connaissances relatives au développement et au  bien-être de l’enfant

NB. Une proposition déjà formulée dans le rapport de Florence Dabin sur les circuits de signalement de la maltraitance dans les lieux d’accueil du jeune enfant. La présidente du Conseil départemental de Maine et Loire appelait à améliorer la formation des directrices et directeurs mais aussi de tous les professionnels, aux faits de maltraitance.

Proposition n° 13 : Publier sous une forme visuellement identifiable, les résultats des contrôles et la date du dernier contrôle effectué sur une plateforme accessible en ligne

NB. Le rapport insiste sur le besoin de transparence entre les parents et les professionnels. Les rapporteurs ont rappelé que plusieurs pays, dont la Grande-Bretagne ou le Québec, publient déjà l’intégralité des résultats et des rapports de l’autorité de contrôle.  Ils préconisent le modèle de ceux disponibles sur le site Alim’Confiance pour les contrôles vétérinaires. Une plateforme sur laquelle la FFEC suggère aussi de s’appuyer.

Proposition n° 14  : Mettre en place une procédure normalisée de déclaration d’événements indésirables graves (EIG) à l’instar de celle existante pour les établissements sociaux et médico-sociaux

NB. Plusieurs propositions du rapport Dabin vont également dans ce sens. Le rapport préconisait de mettre en place un circuit de signalement simplifié de la maltraitance dans les EAJE, via un serveur vocal interactif pour joindre le Conseil départemental. Un numéro qui pourrait permettre à un professionnel témoin d’un acte de maltraitance, par exemple, de faire une alerte plus facilement.

Proposition n° 15 :  Soutenir les actions visant à renforcer la participation des parents au fonctionnement des établissements en incluant dans les financements publics une composante relative à la participation des parents au projet pédagogique de la structure

NB. La question de la place des parents au sein des modes d’accueil revient régulièrement dans les rapports. La charte nationale pour l’accueil du jeune enfant réaffirme dans ses dix principes, celui d’impliquer « les parents dans la déclinaison des valeurs éducatives et en soutenant les relations parents-professionnels ». Cette participation prend aujourd’hui plusieurs formes : goûter des parents, cafés des parents, ateliers lecture… Pour associer les parents à la gouvernance de l’établissement dans lequel est accueilli leur enfant, certaines structures proposent à des parents élus de siéger au sein d’un « conseil de crèche » ou un « conseil d’établissement ». Selon l’Igas, moins d’un quart des établissements en sont dotés. La mission préconise de prévoir que les «comptes rendus des conseils de crèche, lorsqu’ils existent, soient transmis aux partenaires chargés du contrôle, et d’inclure dans les financements publics des établissements une composante relative à la  participation des parents au projet éducatif de la structure ».

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