Aide sociale à l’enfance : les propositions clés de la commission d’enquête sur les conditions d’accueil des enfants placés

Le rapport est le fruit de travaux menés pendant près d’un an par deux commissions d’enquête. La première, créée à l’initiative du groupe Socialistes et apparentés, fut interrompue en juin 2024 en raison de la dissolution de l’Assemblée nationale. La seconde a été créée en octobre 2024 à la suite d’un vote unanime en séance publique. Isabelle Santiago a été réélue rapporteure. Les quelque 400 pages du rapport dresse le constat d’une action publique profondément et structurellement dysfonctionnelle et d’un manque chronique d’implication de l’État. « Tous les groupes politiques s’accordent sur l’échec de cette politique publique et sur l’urgence à agir. Les solutions existent, nous les connaissons, il faut maintenant transformer l’essai et vite », a déclaré Laure Miller Présidente de la commission lors du point presse ce 8 avril. Elle a également indiqué que le rapport avait été voté à l’unanimité et s’est dit « réjouie» que la ministre du Travail, de la Santé, des Solidarités et des Familles de France, Catherine Vautrin, soit en phase sur le sujet. La ministre avait présenté la veille à la presse les principales mesures de son plan d’action pour sauver la protection de l’enfance.

Des placements en hausse

Il y a urgence à martelé à plusieurs reprises Isabelle Santiago durant le point presse. « Tous les rapports ont montré depuis des années la situation dramatique de la protection de l’enfance, sans qu’il y ait de réelle prise de conscience, affirme-t-elle. Il faut un électrochoc, insiste la députée (Parti socialiste, Val-de-Marne). C’est un enjeu de santé publique, une urgence absolue pour les enfants. L’État doit prendre ses responsabilités ».  Au 31 décembre 2023, on recensait près de 400 000 mesures d’aide sociale à l’enfance, réparties entre 56 % mesures de placement et 44 % de mesures éducatives. Une hausse d’environ 20% depuis 2011 et 44% depuis 2018. « Depuis 2022, l’accueil en établissement est la modalité d’accueil la plus fréquente (41 % des enfants accueillis), devant l’accueil familial (36 % fin 2023 contre 50 % en 2015). Pourtant, celui-ci constitue la forme de placement la plus protectrice des droits et des besoins fondamentaux des enfants.», souligne la commission d’enquête.

Des lois inappliquées

Les défaillances sont nombreuses, pourtant l’arsenal législatif est puissant. Au cours des vingt dernières années, trois lois importantes ont été votées, rappelle le rapport : la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant et la loi du 7 février 2022 relative à la protection des enfants. « Mais celles-ci sont trop peu appliquées, comme l’illustre le cas du projet pour l’enfant, créé par la loi de 2007 qui n’est que partiellement mis en place dix-huit ans plus tard », mentionne la commission.

D’autres mesures plus récentes ne sont pas non plus mises en œuvre faute de publication des décrets nécessaires. « La peur de la responsabilité ne peut pas empêcher un décret de sortir », s’émeut Isabelle Santiago faisant référence à un texte sur les normes d’encadrement dans les structures de protection de l’enfance. Elle rappelle que ces enfants sont malheureusement présents dans toutes les statistiques. « Un enfant victime de violences qui n’est pas pris en charge rapidement sur le plan de sa santé somatique et psychique risque de perdre vingt ans d’espérance de vie. »

Compte-tenu de la gravité de la situation, la commission « appelle à une mobilisation de tous les acteurs pour une réforme d’ampleur visant à recentrer la politique de protection de l’enfance sur les besoins fondamentaux de l’enfant, tout en prenant dès à présent les mesures d’urgence que commande la gravité de la situation ». Quelque 92 recommandations sont formulées en ce sens autour de quatre axes : la gouvernance, la prévention et le repérage, la prise en charge et l’attractivité des métiers. Le point sur les mesures en lien avec la petite enfance.

Remettre l’État au coeur de cette politique publique

La commission d’enquête dresse le même constat que le CESE dans son rapport sur la protection de l’enfance. L’État doit assumer ses responsabilités. « Il faut de toute urgence que l’État soit au cœur de cette politique publique pour renforcer et accompagner les départements dans l’intérêt des enfants. Surtout, il est nécessaire d’impulser une stratégie nationale et interministérielle », indique le rapport « qui recommande en cela une loi de programmation pluriannuelle quinquennale pour la protection de l’enfance et des financements alloués via un fonds pluriannuel, en respectant la règle selon laquelle toute nouvelle compétence ou dépense mise à la charge des départements par la loi doit être financièrement compensée. » 

Recommandation n° 13 : Élaborer une loi de programmation pluriannuelle quinquennale relative à la protection de l’enfance.

Recommandation n° 14 : Créer un fonds pluriannuel pour le financement de la protection de l’enfance. Les crédits budgétaires alimentant ce fonds ne devront pas être fongibles avec ceux alloués à d’autres politiques publiques. Ce fonds sera financé par une contribution de la branche Famille de la sécurité sociale et par une fraction de la CSG.

Recommandation n° 36 : Dès la publication du présent rapport, l’État devra immédiatement conduire une évaluation de la situation de chaque enfant confié de moins de trois ans, afin de déterminer si son placement est adapté à ses besoins ; dans le cas contraire, une solution alternative au placement devra être envisagée.

S’appuyer sur des données scientifiques

Le rapport déplore le manque de données et de prise en compte des travaux de recherche. « Pour être efficace, une politique publique ne peut pas naviguer à vue, insiste Isabelle Santiago. Les pouvoirs publics doivent s’appuyer sur les progrès de la recherche et sur les scientifiques et les chercheurs spécialistes de l’enfance, des sciences sociales ou encore des neurosciences.» Le rapport recommande la mise en place d’un conseil scientifique de l’enfance, placé auprès du ministre chargé de l’enfance.

Recommandation n° 3 : Développer la recherche en santé publique sur les enfants protégés en lien avec les universités scientifiques et à l’international.

Recommandation n° 6 : Nommer un ministre de plein exercice chargé de l’enfance et lui adjoindre le concours d’un conseil scientifique.

Reconnaître le statut de victimes aux enfants maltraités

Les manquements historiques de l’État en matière de protection de ses enfants doivent aussi être reconnus afin d’écrire une nouvelle page. Cela passera par la reconnaissance des victimes, notamment grâce à la création d’une commission nationale de réparation pour les enfants placés qui ont été victimes de maltraitance dans les institutions. « On voit le retour du syndrome de l’hospitalisme dans les pouponnières, alerte Isabelle Santiago. Ces enfants sont tristes, ils ne jouent plus, ils ne pleurent plus même quand ils se font mal, ils s’auto-mutilent. L’État doit s’excuser de ne pas avoir su protéger ses enfants. »

Recommandation n° 9 : Comme cela a déjà été fait dans de nombreux pays, dont la Suisse, créer une commission nationale de réparation pour les enfants placés qui ont été victimes de maltraitance dans les institutions. Elle mettrait notamment en oeuvre les préconisations formulées par le Conseil de l’Europe à l’attention des États membres dans sa résolution de 2024 sur le sujet.

Appliquer les décisions de justice

Les délais d’exécution des décisions de justice varient d’un département à l’autre. S’agissant des actions éducatives en milieu ouvert (AEMO), le délai moyen de leur mise en œuvre est de près de quatre mois. « Ces délais sont responsables de drames et aggravent profondément les dysfonctionnements dans la prise en charge des enfants », alerte le rapport.

Recommandation n° 28 : Lancer immédiatement un audit territorial de la protection de l’enfance, pour établir une cartographie des besoins par territoire, comprendre les facteurs de vulnérabilité par territoire et y apporter les réponses nécessaires. Prévoir immédiatement un plan d’urgence pour apporter une solution face aux décisions de justice non exécutées.

Recommandation n° 29 : Garantir aux juges des enfants les moyens d’exercer leurs missions en matière d’assistance éducative, en augmentant le nombre de juges des enfants et en veillant à leur attribuer des greffiers. Cibler particulièrement les ressorts judiciaires où le nombre de mesures d’assistance éducative par juge des enfants est le plus élevé.

Publier en urgence les décrets en attente

Au total, le rapport fait état de retards inacceptables pris dans la publication de décrets au détriment de la sécurité des enfants. « Le décret sur le contrôle des antécédents judiciaires a été pris très tardivement et sa mise en œuvre n’est toujours pas généralisée », note la commission. Elle s’étonne « que certaines personnes échappent toujours juridiquement à ce contrôle, dont les tiers de confiance, ce qui n’est pas admissible, qui plus est dans un contexte où il est aujourd’hui souhaitable de développer cette forme d’accueil.»

La commission pointe par ailleurs la « défaillance réglementaire la plus scandaleuse»  démontrant l’invisibilité de ces enfants. « Il n’existe toujours aucun décret visant à fixer des normes et taux d’encadrement dans les structures de la protection de l’enfance. (…) Il s’agit du seul secteur pour lequel ces normes et taux n’ont jamais été pensés, ni même revendiqués.» Par ailleurs, le décret transitoire qui devait encadrer l’hébergement à l’hôtel n’a jamais été pris, donnant lieu à des conséquences gravissimes. On se souvient de la petite Lily, une adolescente de 15 ans, qui s’était suicidée dans la chambre d’ hôtel où elle avait été placée par la Protection de l’enfance. Le décret du 16 février 2024 publié juste après le drame « présente un contenu flou et manque d’exigence ». La commission demande à ce qu’il soit revu en priorité.

Fin février, Catherine Vautrin avait annoncé lors de son audition par la commission d’enquête que les décrets d’application manquants de la loi Taquet – ceux notamment sur les agréments et les normes de la PMI – devraient être pris d’ici la fin du mois d’avril. La ministre s’était également engagée à « fixer des normes et des taux d’encadrement dans les pouponnières des enfants de 0 à 3 ans ». Et donc à revoir le décret de 1974 et d’en publier un nouveau d’ici juin 2025. En revanche, il faudrait patienter pour la mise en place de normes dans le reste des structures d’accueil de l’Ase, la ministre évoquant  « un calendrier courant jusqu’en 2031 ». Une mise en oeuvre trop tardive pour la rapporteure de la commission : « ce point est contraire à l’intérêt des enfants face au délai annoncé. Les enfants concernés ont besoin de changements immédiats ici et maintenant». Isabelle Santiago a déposé le 19 novembre 2024 une proposition de loi « relative à l’instauration de normes d’encadrement dans les établissements d’accueil de la protection de l’enfance ». Le texte doit être examiné au premier semestre.

Recommandation n° 35 : Publier immédiatement l’ensemble de la nouvelle réglementation relative aux pouponnières. Associer des médecins et des chercheurs en protection de l’enfance aux travaux relatifs à cette révision. Les taux d’encadrement fixés devront s’approcher de un adulte pour trois enfants le jour de un pour cinq la nuit. Les accueils en sureffectif doivent être interdits.

Recommandation n° 39 : Garantir et systématiser le contrôle des antécédents judiciaires des tiers dignes de confiance ainsi que des accueillants bénévoles et des personnes de plus de treize ans vivant à leur domicile

Recommandation n° 40 : Publier sans délai le décret devant préciser les modalités de mise en oeuvre de la base nationale recensant les informations relatives aux agréments des assistants familiaux et maternels.

Recommandation n° 51 : Instaurer des ratios d’encadrement minimaux dans les structures de la protection de l’enfance. Garantir la compensation des charges afférentes par l’État.

Construire des nouvelles structures adaptées

Pour la commission, il est également urgent d’élaborer un plan pour la construction de nouvelles structures d’accueil adaptées aux besoins des enfants, sous la forme de petites unités. C’est dans les pouponnières que la situation est la plus dramatique. Plus de la moitié fonctionnent en sureffectif, le taux d’occupation moyen est de 108 % et il monte à 117 % pour les structures de 41 places et plus, selon la dernière enquête du GEPSo. Cette suractivité chronique dégrade la qualité de service et rend impossible les accueils d’urgence.

Dans son rapport sur la protection de l’enfance, Olivier Sichel, directeur par intérim de la Caisse des Dépôts, relevait l’inadaptation du parc immobilier de la protection de l’enfance (des pouponnières aux foyers pour jeunes adultes). Son rapport évaluait les besoins de remise à niveau des bâtiments entre 1,4 milliard et 2,4 milliards d’euros. Montant comprenant  les besoins de rénovation et le développement de nouvelles places. Il annonçait ainsi un soutien renforcé de la Banque de territoires via des prêts très avantageux.

Recommandation n° 34 : Réaliser, immédiatement, à la charge de l’État, un audit du bâti en protection de l’enfance et une cartographie des besoins afférents, sur l’ensemble du territoire.

Recommandation n° 33 : Donner à la Banque des territoires un rôle central dans le soutien aux départements pour construire et réhabiliter des structures d’accueil :
– en donnant suite à sa proposition de soutenir la constitution de foncières départementales ou interdépartementales ; 12 – en donnant suite à sa proposition d’établir une plate-forme de mutualisation des bonnes pratiques ;
– en donnant suite à la proposition, formulée par la Délégation aux droits des enfants, de mettre en place un dispositif de soutien financier par la Banque des territoires à la construction de villages d’enfants ;
– en augmentant dès à présent la nouvelle enveloppe de prêts bonifiés proposée par la Banque des territoires, de 350 à 500 millions d’euros. 

Créer autorité de contrôle indépendante

Le rapport recommande également « la création d’une autorité de contrôle indépendante et d’un droit de visite des parlementaires dans les établissements de l’ASE.» Il suggère d’inscrire dans la loi l’interdiction de confier la gestion d’une structure de la protection de l’enfance à un acteur relevant du secteur privé lucratif. Et s’inquiète de la hausse contrats d’intérim pour recruter le personnel au contact des enfants. Ce recours à des contrats courts est « incompatible avec les besoins fondamentaux de l’enfant », notent les députés.

Recommandation n° 54 : Renforcer immédiatement le contrôle des établissements, services et lieux de vie et d’accueil, d’une part, et celui des assistants familiaux, d’autre part :
– en augmentant le nombre de contrôles qualité, incluant un temps d’échange avec les jeunes et les professionnels, planifiés comme inopinés, afin que chaque lieu d’accueil soit inspecté a minima tous les deux ans ;
 – en augmentant les contrôles conjoints entre les services de l’État et ceux du département, ainsi que les contrôles diligentés par le préfet de département ;
– lorsque cela n’a pas déjà été fait, en créant d’ici à l’été 2025, au sein de chaque département, une cellule unique consacrée au recensement et à la gestion des incidents déclarés par les accueillants et les travailleurs sociaux ;
– en faisant usage des sanctions administratives et pénales prévues par le CASF en cas de manquement constaté.

Recommandation n° 55 : Systématiser un retour écrit aux structures d’accueil contrôlées, quelle que soit l’issue du contrôle.

Recommandation n° 41 : Inscrire dans le code de l’action sociale et des familles l’interdiction pour les structures privées à but lucratif d’être gestionnaire d’une structure d’accueil de la protection de l’enfance.

Répondre aux besoins fondamentaux des enfants en matière de santé

Les enfants placés constituent une population particulièrement vulnérable, leur état de santé est souvent plus dégradé et ils ont des besoins très spécifiques. 25 % d’entre eux sont en situation de handicap, notamment psychique. Or « les tensions sur l’offre médicale et paramédicale affectent au premier chef les enfants de l’ASE, particulièrement touchés par les difficultés de la PMI et de la pédopsychiatrie, mais également par l’insuffisance de la formation des professionnels de santé aux traumatismes complexes, et enfin par un accès quasi impossible au soin psychologique faute de prise en charge par la sécurité sociale », constate le rapport. La commission souligne que le bilan de santé, pourtant rendu obligatoire par le législateur, reste très peu appliqué. En 2019, seuls 44 % des conseils départementaux l’avaient mis en œuvre et 28 % seulement l’avaient rendu systématique. Le rapport préconise ainsi « la mise en place de parcours de soins coordonnés et gradués, avec des enveloppes budgétaires et forfaitaires par enfant, ainsi que le développement des centres d’appui à l’enfance sur l’ensemble du territoire.» Il ajoute que « l’accompagnement du handicap doit être entièrement repensé autour d’un impératif, la pluridisciplinarité de la prise en charge.»

Recommandation n° 70 : Instaurer la mise en place de parcours de soins coordonnés et gradués pour assurer la prise en charge de la santé physique et mentale des enfants relevant de la protection de l’enfance, en garantissant un financement forfaitaire d’au moins 1 500 euros par enfant et par an.

Recommandation n° 74 : Construire un accompagnement adapté pour les enfants de la protection de la protection de l’enfance en situation de handicap :
– systématiser les conventions ASE, MDPH et ARS et nommer des référents enfants protégés en situation de handicap au sein de chaque service d’aide sociale à l’enfance et de chaque ARS
 – déployer des modalités d’intervention innovantes dans les lieux d’accueil de droit commun (établissements et familles d’accueil), telles que les équipes mobiles de soins, qui doivent faire l’objet d’un financement par les ARS ;
– développer des lieux d’accueil pluridisciplinaires à travers des appels à projets communs entre ARS et départements ;
– garantir l’accès aux établissements médico-sociaux aux enfants de la protection de l’enfance qui en ont besoin ;
– développer l’accueil familial thérapeutique ;
– mieux former les professionnels. 

Agir en prévention en :
 – développant un programme inspiré du programme québécois Agir tôt, qui cible les enfants de zéro à cinq ans et leurs familles pour détecter précocement les indices de difficultés dans le développement d’un enfant afin d’orienter rapidement sa famille vers les services appropriés ; – ouvrant des accueils de jour adaptés et des lieux de répit pour les familles d’enfants porteurs de handicap.

Renforcer l’attractivité des métiers

97% des structures interrogées rencontrent des difficultés de recrutement, avec un taux moyen de postes vacants de 9 %. Au total, 30 000 postes manquent dans le secteur médico-social. Pour enrayer les difficultés de recrutement et la pénurie de professionnels, la commission d’enquête plaide pour une réforme profonde de la formation pour aller vers une formation spécialisée. « Les formations initiales et continues doivent être impérativement revue sur le fond, pour mieux adapter les compétences acquises pour accompagner des enfants en protection de l’enfance.»  Les parlementaires plaident également  pour une revalorisation des rémunérations et appelle le Gouvernement à mettre en œuvre les recommandations formulées dans le Livre blanc du Haut Conseil du travail social.

Recommandation n° 84 : Sortir les métiers du social de la plateforme Parcoursup. 

Recommandation n° 85 : Instaurer une formation spécialisée pour les professionnels de la protection de l’enfance. 

Recommandation n° 86 :
– Rendre obligatoire une formation continue annuelle thématique des professionnels ;
– Renforcer la visibilité des formations continues disponibles à l’échelle d’un territoire ;
– Développer les formations continues en encourageant de nouveaux formats – notamment en ligne lorsque le présentiel n’est pas possible – et en renforçant les liens avec le monde de la recherche et universitaire ;
– Mettre en place un plan de formation pour les territoires ultramarins afin de leur garantir l’accessibilité des formations continues proposées.

Revaloriser le métier d’assistant familial

Par ailleurs, une attention particulière est portée sur les assistants familiaux dans le rapport. À terme, les parlementaires souhaitent que le placement en accueil collectif des enfants âgés de zéro à trois ans devienne l’exception et que l’accueil familial soit la règle. Une gageure sachant que la part de l’accueil familial diminue depuis quatorze ans et devrait s’accélérer, dans un contexte où la moitié des assistants familiaux a atteint ou dépassé l’âge de cinquante-cinq ans. La commission leur consacre trois recommandations. L’objectif : professionnaliser le métier et permettre aux assistants familiaux d’être intégrés dans un travail d’équipe avec un accompagnement constant.

Le décret publié le 1er avril renforçant les conditions de formation et d’obtention du diplôme d’assistant familial s’inscrit dans cette démarche. Comme l’a annoncé Catherine Vautrin, les parlementaires souhaitent également permettre à un assistant familial d’exercer un autre métier en parallèle quand les conditions d’accueil le permettent.

Recommandation n° 37 : À l’horizon 2030, généraliser les accueils de type familial pour les enfants de zéro à trois ans et n’autoriser leur placement en accueil collectif qu’à titre exceptionnel.

Recommandation n° 90 : Harmoniser par le haut les montants des rémunérations perçues par les assistants familiaux. 

Recommandation n° 91 : Faire évoluer les règles relatives au cumul de l’emploi des assistants familiaux, tout en veillant aux garde-fous nécessaires pour assurer un accompagnement de l’enfant à la hauteur de ses besoins.

Recommandation n° 92 : Veiller à la pleine intégration des assistants familiaux dans les collectifs de travail pluridisciplinaire. Créer des relais pour les assistants familiaux et développer la supervision et les échanges de pratiques. Prévoir dans ce cadre des ateliers spécifiques pour les enfants de zéro à cinq ans.

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